Als een eigenaar van een bestaande woning de spouwmuren wil isoleren, moet hij eerst voldoende ecologisch onderzoek laten doen om vast te stellen of er vleermuizen in deze muren kunnen zitten. Dat is de uitkomst van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) in een zaak tussen een isolatiebedrijf uit Best en het college van gedeputeerde staten van Utrecht (ABRS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2969). Het gevolg van de uitspraak is dat de uitvoering van het Nationaal Isolatieprogramma om 2,5 miljoen woningen met een laag energielabel te isoleren hoogstwaarschijnlijk vertraging op zal lopen.
Wat deze uitspraak bijzonder maakt, is dat natuurbescherming en de energietransitie samenkomen en elkaar – zoals hierna zal blijken – in de weg kunnen zitten. Voordat wij ingaan op het oordeel van de Afdeling, zetten wij eerst de feiten van de zaak uiteen. Tot slot gaan wij in op de gevolgen van deze uitspraak voor de praktijk.
Waar gaat deze zaak over?
Het na-isoleren van spouwmuren is een van de manieren waarop CO2-uitstoot kan worden verminderd en klimaatdoelen kunnen worden behaald. Tegelijkertijd kan het na-isoleren leiden tot nadelige gevolgen voor verschillende beschermde soorten vleermuizen, waaronder de kleine dwergvleermuis. Deze soort houdt zich vaak in spouwmuren op en komt vrijwel overal in Nederland voor. De Afdeling moest beoordelen of of IsoSun – een bedrijf dat zich toelegt op het na-isoleren van spouwmuren van woningen van particulieren – met haar werkwijze voorafgaand aan de na-isolatie de zorgplicht in artikel 1.11 van de Wnb heeft overtreden. Het bedrijf zou niet de noodzakelijke maatregelen hebben getroffen om nadelige gevolgen voor vleermuizen te voorkomen. De werkwijze van IsoSun bestaat uit endoscopisch onderzoek, waarbij met een camera in de te isoleren spouwmuren wordt gekeken. Verder wordt met de betrokken bewoners een rondje om de woning gelopen om de eventuele aanwezigheid van vleermuizen vast te stellen. Het college van gedeputeerde staten van Utrecht (‘college’) vindt dat onvoldoende. IsoSun zou de hierboven genoemde zorgplicht hebben overtreden omdat zij woningen na-isoleert zonder voldoende onderzoek naar de mogelijke aanwezigheid van vleermuizen in de spouwmuren. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van de overtreding te voorkomen. Daarbij heeft het college een onderzoeksverplichting opgelegd. Om te voldoen aan die onderzoeksverplichting moet IsoSun voorafgaand aan de werkzaamheden ecologisch onderzoek (lees: een quickscan) en, indien daartoe aanleiding bestaat, nader ecologisch onderzoek (laten) uitvoeren.
De rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2021:2421) heeft in haar uitspraak van 11 mei 2021 geoordeeld dat de werkwijze van IsoSun onvoldoende is om nadelige gevolgen voor de vleermuis te voorkomen en daardoor in strijd is met de zorgplicht op grond van artikel 1.11 van de Wnb. Hierbij heeft de rechtbank het standpunt van het college gevolgd dat de kans erg groot is dat vleermuizen niet worden opgemerkt met endoscopisch onderzoek omdat er vaak oude isolatie, leidingen of puin in een spouwmuur zit waarmee het zicht wordt ontnomen. De rechtbank oordeelt dat een quickscan nodig is, omdat tijdens een dergelijk onderzoek wordt gekeken of sprake is van open stootvoegen, een spleet in de dakgoot en of sprake is van spouwmuren. De aanwezigheid van voor vleermuizen geschikte kieren en spleten kan alleen door een deskundige worden vastgesteld. Als er kieren of spleten zijn waardoor vleermuizen naar binnen kunnen komen, volgt er een vervolgonderzoek. Omdat de verblijfplaatsen van vleermuizen gedurende de seizoenen verschillen, moet meerdere keren worden gecontroleerd. Isosun is het niet eens met deze uitspraak van de rechtbank en is van mening dat met haar werkwijze de noodzakelijke maatregelen zijn getroffen om nadelige gevolgen voor vleermuizen te voorkomen of, voor zover deze gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Uitspraak Afdeling
In deze zaak spelen potentieel conflicterende belangen: aan de ene kant het belang van het behalen van klimaatdoelen en de financieel-economische belangen van woningeigenaren en ondernemingen, die zich richten op na-isolatie, en aan de andere kant het belang van soortenbescherming. Gelet op deze potentieel conflicterende belangen, de wens om inzicht te krijgen in de gevolgen van na-isolatie van spouwmuren voor vleermuizen, de gevolgen van de aan de orde zijnde onderzoeksverplichting voor in het bijzonder particulieren die hun woning willen na-isoleren en het mogelijk bestaan van alternatieve methoden, heeft de Afdeling toepassing gegeven aan de amicus curiae-procedure (meedenk-procedure).
De Afdeling komt, met inachtneming van de reacties van bedoelde meedenkers, tot dezelfde conclusie als de rechtbank. Die conclusie is dat IsoSun met haar werkwijze niet de noodzakelijke maatregelen treft om nadelige gevolgen voor vleermuizen te voorkomen en daardoor de zorgplicht in de Wnb overtreedt. Het eenmalig uitvoeren van een beperkt endoscopisch onderzoek in de betrokken spouwmuren en het lopen van een ronde om de betreffende woning is onvoldoende om de aanwezigheid van vleermuizen uit te sluiten. Uit de reacties van de meedenkers volgt dat er geen alternatieve onderzoeksmethoden zijn, zodat het college terecht een onderzoeksverplichting in de vorm van een quickscan en eventueel een nader ecologisch onderzoek heeft opgelegd.
Gevolgen voor de praktijk
Bij het na-isoleren van gevels moet de eigenaar van één of meerdere woningen nu dus eerst onderzoek (laten) doen naar beschermde soorten zoals vleermuizen, die in de spouw kunnen leven. Een dergelijk onderzoek kan tot wel twee jaar duren. Niet alleen loopt het Nationaal Isolatieprogramma vertraging op, maar ook is een dergelijk onderzoek erg kostbaar omdat een deskundige ecoloog meerdere malen onderzoek moet doen op locatie. De Afdeling begrijpt dat de gevolgen van deze onderzoeksmethode bezwaren oproepen, vooral voor particulieren die hun spouwmuren willen na-isoleren. Dit is ook een van de redenen waarom de Afdeling de amicus curiae-procedure heeft toegepast.
Uit de toelichting van het college en de reacties van de meedenkers volgt dat zich sinds 2019 vele ontwikkelingen op het gebied van onderzoek naar de gevolgen voor vleermuizen van het na-isoleren van woningen hebben voorgedaan. Bijna alle meedenkers, en ook het college en IsoSun, hebben gewezen op de werkwijze van een Soorten Management Plan (‘SMP’). Het SMP houdt in dat een gemeente een gemeentebreed ecologisch onderzoek uitvoert en maatregelen treft voor de instandhouding van beschermde soorten (zoals de vleermuis), waarna de provincie aan die gemeente een ontheffing op grond van de Wnb voor de hele gemeente verleent. Deze generieke ontheffing kan dan worden gebruikt om na-isolatie mogelijk te maken. Voordeel van deze aanpak is dat apart ecologisch onderzoek per ruimtelijke ontwikkeling niet meer nodig is en dat een initiatiefnemer vooraf weet waar hij aan toe is en wat er vanuit het SMP wordt gevraagd.
Deze uitspraak van de Afdeling laat zien dat de balans tussen isoleren en natuurbescherming een flinke puzzel is. Indien u vragen heeft over dit onderwerp en wat dit mogelijk kan betekenen voor u of uw organisatie, neem dan contact op met Cees Kniestedt of Jordy Wijnmaalen.
