In coronatijd al een beladen combinatie: ‘zorg’ en ‘perspectief’. De ZIS/EPD-markt is daarbinnen geen uitzondering. Deze markt kenmerkt zich al jaren door hoge toetredingsdrempels, ‘vendor lock-in’-verschijnselen en gebrekkige standaardisatie en interoperabiliteit. Genoeg aanleiding voor een sectoronderzoek van de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Vlak voor de jaarwisseling kwam de ACM met haar tussenrapportage. We moeten het (vooralsnog) doen met enkele oplossingsrichtingen waarmee marktpartijen zelf aan de slag kunnen gaan. Maar medio 2022 volgt een consultatieversie van haar aangekondigde leidraad “ICT in de zorg”, die meer duidelijkheid moet gaan bieden. Perspectief op verandering?
Een tussenstand
In juni 2021 kondigde de ACM haar sectoronderzoek aan naar ZIS/EPD-systemen gebruikt door ziekenhuizen. Het doel van het onderzoek is om in kaart te brengen in hoeverre marktmacht van ICT-leveranciers (zoals ChipSoft en Epic) en/of contractuele afspraken tussen ICT-leveranciers en andere marktpartijen bepaalde mededingingsrisico’s met zich meebrengen in de zorg. Daarnaast is het voor de ACM belangrijk om erachter te komen in hoeverre verschillen tussen ZIS/EPD-systemen de gegevensuitwisseling tussen ziekenhuizen daadwerkelijk belemmeren. Tot slot wilt de ACM graag onderzoeken in hoeverre verdere samenwerking tussen marktpartijen binnen de grenzen van de Mededingingswet kan bijdragen aan het verminderen van marktproblemen.
Uiteindelijk moet het onderzoek leiden tot een leidraad “ICT in de zorg”, waarin de ACM de kaders en verplichtingen voor ICT-leveranciers en andere marktpartijen op de ZIS/EPD-markt zal verduidelijken die voortkomen uit de mededingingsregels. Zover is het nog niet. De ACM is namelijk voornemens om een concept van deze leidraad medio 2022 ter consultatie aan te bieden.
Moeten we dan wachten tot medio 2022? Nee, want in het kader van haar sectoronderzoek heeft de ACM op 20 december jl. een rapportage gepubliceerd met daarin een tussenstand in haar onderzoek. In dit nieuwsbericht wordt kort weergegeven welke analyses de ACM deelt in haar tussenrapportage.
De ZIS/EPD-markt in Nederland
De ACM constateert dat de ZIS/EPD-markt zich in het bijzonder kenmerkt door toetredingsdrempels. De ACM wijt dit aan de specifieke investeringen die nodig zijn om toe te treden tot een relatief kleine markt als Nederland, het bestaan van netwerkeffecten en wet- en regelgeving. Dit behoeft weinig toelichting. Het recente verleden met de Portugese leverancier Alert (met vele rechtszaken als gevolg) heeft aangetoond hoe lastig het kan zijn om succesvol de Nederlandse ZIS/EPD-markt te betreden.
In haar marktanalyse constateert de ACM bovendien dat afnemers in de ZIS/EPD-markt zich bevinden in een situatie van een zogeheten ‘vendor lock-in’. Kort gezegd spreekt men van een vendor lock-in, indien een afnemer zo afhankelijk is van een leverancier dat het voor deze afnemer lastig en kostbaar is om over te stappen naar een andere leverancier. Deze vendor lock-in heeft, volgens de ACM, vaak toetredings- en overstapdrempels op de markt tot gevolg.
Maar ook voor afnemers kan een vergaande vendor lock-in vertrekkende consequenties hebben. Concurrentie op functionaliteit, kwaliteit van dienstverlening en prijs is nu eenmaal lager wanneer de ’transactiekosten’ om over te stappen hoog zijn. De ACM refereert in dit verband in het bijzonder aan de marktmacht van de betreffende leveranciers op de aftermarkets. Bij aftermarkets gaat het om de levering van diensten of producten die noodzakelijk zijn voor het gebruik van een primair aangekochte product. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het uitvoeren van updates, onderhoud of het oplossen van storingen. De ACM ziet dat ZIS/EPD-aanbieders actief aftermarkets creëren door contractueel vast te leggen dat alleen de leverancier onderhoud mag plegen of dat de interoperabiliteit wordt gemonopoliseerd.
NB. Onder onderhoud kan hierbij mede gedacht worden aan de onvermijdelijke implementatie van nieuwe versies, omdat oudere versies niet langer onderhouden worden. En bij monopolisering van interoperabiliteit kan gedacht worden aan het aanbieden van kostbare optionele functionaliteit, waarbij gegevensuitwisseling met systemen van derden alleen via die functionaliteit mag verlopen.
Belang van initiële onderhandelingen
De ACM onderschrijft in haar analyse het belang van de initiële onderhandelingen met de ICT-leverancier. Tijdens de onderhandelingen kunnen de risico’s van een vendor lock in situatie zoveel mogelijk gemitigeerd worden. Daarnaast kan in de onderhandelingsfase uitbuiting op de aftermarkets, in de vorm van hoge tarieven en/of onredelijke voorwaarden, zoveel mogelijk contractueel worden beperkt. In theorie heeft de ACM hier natuurlijk helemaal gelijk. Echter, juist in een oligopolische markt als de ZIS/EPD-markt blijkt de praktijk meer weerbarstig en zijn veel afnemers niet in staat hun toekomstige belangen hier afdoende veilig te stellen. Dat is nu juist voorwerp van onderzoek door de ACM.
Toch zijn er wel mogelijkheden, mits er bij de onderhandelingen verder wordt gekeken dan het “hier en nu”, en er bij de selectie van en onderhandelingen met leveranciers ook oog is voor het feit dat we leven in een VUCA-wereld: een snel veranderende wereld (volatility), die zich kenmerkt door een hoge mate van onzekerheid (uncertainty), complexiteit (complexity) en vaagheid/dubbelzinnigheid (ambiguity). Denk aan waarborgen ten aanzien van voldoende resources en prijsbinding voor aftermarket-werkzaamheden wanneer veranderende omgevingsfactoren die werkzaamheden noodzaken, maar ook contractuele prikkels om innovatie op het gebied van standaardisatie en interoperabiliteit te bewerkstellingen, bijvoorbeeld via co-creactie projecten.
Oplossingen
Naast aandacht voor het belang van de initiële onderhandelingen, schetst de ACM een drietal oplossingsrichtingen in haar rapportage. Zo kan misbruik van een machtspositie ten eerste worden beperkt door toepassing van de mededingingsregels. Dat is (nog) niet aan de orde; daarvoor is nader onderzoek nodig, aldus de ACM. Voor eventuele toepassing van de mededingingsregels moeten we dus minimaal wachten tot medio 2022.
Als tweede oplossingsrichting geeft de ACM aan dat ziekenhuizen hun samenwerking kunnen intensiveren om zo hun onderhandelingspositie te versterken. Hierbij merkt de ACM op dat het verbod op mededingingsbeperkende afspraken de totstandkoming van collectieve samenwerkingsverbanden vis-à-vis sterke marktpartijen (zoals ZIS/EPD-leveranciers) in principe niet in de weg staat. Dit zou anders kunnen zijn indien dergelijke samenwerkingsverbanden een daling van de innovatie tot gevolg zouden hebben. Toch is de vraag of collectieve samenwerking hier wel zo’n grote impact zal hebben. Zo bestaat er jarenlang een branchemodel verwerkersovereenkomst voor de zorgsector (BoZ-model), die voor ICT in de zorg veelvuldig in nagenoeg ongewijzigde vorm wordt gebruikt. Zo niet op de ZIS/EPD-markt, waar aanbieders vooral vasthouden aan eigen modellen of eigen versies van bedoeld branchemodel.
Tot slot geeft de ACM aan dat samenwerking tussen ICT-leveranciers onderling de interoperabiliteit zou kunnen bevorderen. Afstemming tussen ICT-leveranciers over gezamenlijk te hanteren standaarden zou bijvoorbeeld de toegang voor aanbieders van aanvullende diensten tot het ZIS/EPD-systeem makkelijker maken. Ook voor de leverancier van het ZIS/EPD systeem heeft standaardisatie voordelen, aldus de ACM. Zo hoeven leveranciers bijvoorbeeld geen rekening meer te houden met specifieke uiteenlopende technische oplossingen voor het verlenen van toegang tot het ZIS/EPD-systeem aan aanbieders van aanvullende diensten. Ook geeft de ACM aan dat ZIS/EPD-leveranciers hiermee een bijdrage kunnen leveren aan overheidsinitiatieven op het gebied van standaardisatie, zoals de VIPP-programma’s en de Wegiz.
Allemaal absoluut waar, maar ook een wat naïeve benadering van de ZIS/EPD-markt. De huidige aanbieders bieden immers volledige ‘software suites’ aan en hebben er geen belang bij dat de ziekenhuizen een eigen kralenketting gaan rijgen. Laten voldoende ziekenhuizen blijken over aanvullende functionaliteit te willen beschikken, dan is het motto eerder “to buy or build” en vervolgens wordt het resultaat aan de eigen suite toegevoegd. De ervaring leert dan ook dat bevordering van interoperabiliteit en standaardisatie veelal niet aan de ICT-markt kan worden overgelaten. Niet voor niets heeft de overheid reeds besloten in te grijpen via introductie van de Wegiz en de daaronder voorziene NEN-normering en -certificering voor ICT-producten (waaronder ZIS/EPD’s). En dat terwijl er toch best succesvolle commerciële strategieën te bedenken zijn, gebaseerd op bevordering van open standaarden en interoperabiliteit. En natuurlijk is het in het belang van de aanbieders om zich vast voor te bereiden op de nieuwe regulering van ZIS/EPD’s, maar totdat dit werkelijkheid is, is er nog genoeg omzet om veilig te stellen. En het risico op handhavend optreden door de ACM lijkt de aanbieders nog niet echt af te schrikken, is onze ervaring.
Wordt vervolgd…
Het is interessant om te volgen hoe de initiatieven op het gebied van standaardisatie zich verder zullen ontvouwen. Met betrekking tot het onderzoek van de ACM kijken wij in ieder geval reikhalzend uit naar medio 2022. Vooralsnog hebben wij goede hoop dat 2022 een jaar wordt met perspectief op meer flexibiliteit en keuzemogelijkheden voor afnemers van ICT in de zorg.
Meer weten over regelgevende initiatieven ten aanzien van de ZIS/EPD-markt of over effectief onderhandelen met ZIS/EPD-leveranciers, neem dan contact met ons op.
