De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling“) heeft gisteren uitspraak gedaan in drie zaken (ECLI:NL:RVS:2024:844, ECLI:NL:RVS:2024:852 en ECLI:NL:RVS:2024:838) die gaan over verzoeken om handhavend op te treden tegen zogeheten PAS-melders. In voornoemde uitspraken verzocht de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (“MOB“) het bevoegd gezag om handhavend op te treden tegen de activiteiten van de zogeheten PAS-melders, omdat deze activiteiten significante effecten kunnen veroorzaken op omliggende natura 2000-gebieden, terwijl zij niet over de benodigde natuurvergunning beschikten voor de realisatie van deze activiteiten. De bevoegde gezagen in kwestie hebben deze verzoeken afgewezen. In deze zaken staat centraal onder welke omstandigheden van handhaving van PAS-melders mag worden afgezien.

Deze uitspraken volgen op de zogenoemde PAS-uitspraken van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604), waarin de Afdeling oordeelde dat het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (“PAS“) in strijd is de Habitatrichtlijn en waarin de Afdeling bepaalde wet- en regelgeving betreffende het PAS onverbindend heeft geacht.

Voordat wij nader ingaan op het oordeel van de Afdeling in bovengenoemde zaken en de gevolgen daarvan, staan wij stil bij de vergunningplicht uit de voormalige Wet natuurbescherming (Wnb), het PAS, de zogeheten PAS-melders en het algemeen kader voor handhavend optreden.

Opfrisser: vergunningplicht Wnb en PAS
Volgens artikel 2.7, tweede lid, van de voormalige Wet natuurbescherming (Wnb) is het verboden om zonder vergunning van de provincie een project te realiseren dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Ingevolge artikel 2.8 van de voormalige Wnb dient het bestuursorgaan of de aanvrager van de vergunning in beginsel een passende beoordeling te maken van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Het PAS maakte echter een uitzondering op de vergunningplicht uit artikel 2.7 van de voormalige Wnb voor ‘PAS-melders’: initiatiefnemers van projecten die onder het PAS konden volstaan met een melding van de berekende stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden, zolang deze stikstofdepositie beperkt was (onder een grenswaarde bleef van 0,05 en 1 mol/ha/jaar) Voor alle stikstofdepositieruimte die voor de vrijstelling en als ontwikkelingsruimte beschikbaar werd gesteld tijdens het PAS was een passende beoordeling gemaakt waaruit werd geconcludeerd dat die depositie de natuur niet aantastte.

In de PAS-uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat het PAS in strijd is met de Habitatrichtlijn. Daarnaast heeft de Afdeling bepaalde wet- en regelgeving betreffende het PAS onverbindend geacht. Volgens de Afdeling had dit oordeel voor de PAS-melders tot gevolg dat activiteiten die met uitzondering op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, Wnb, zijn gerealiseerd toch vergunningplichtig zijn. Dit betekent concreet dat de PAS-melders, de bedrijven die op basis van het PAS een melding hebben gedaan, maar geen natuurvergunning hebben aangevraagd en dus niet over een natuurvergunning beschikken, de Wnb hebben overtreden.

Relevant in dit kader is (zoals ook aan bod komt in de zaken waarin de Afdeling gisteren uitspraak heeft gedaan) dat de overheid sinds de PAS-uitspraken bezig is met een oplossing voor de PAS-melders. Daartoe is uiteindelijk artikel 1.13a van de Wnb in het leven geroepen, dat sinds 1 juli 2021 van kracht is. Voornoemd artikel moet voorzien in de legalisatie van de activiteiten van de PAS-melders via een legalisatieprogramma met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de PAS-melders te mitigeren of te compenseren. Op 28 februari 2022 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de Minister) eerder genoemd legalisatieprogramma vastgesteld dat in zes stappen moet leiden naar een natuurvergunning. Ook de Gedeputeerde Staten van de betrokken provincies trachten te voorzien in een oplossing. Verwacht wordt dat PAS-melders medio 2025 een aanvraag voor een natuurvergunning kunnen indienen.

Beginselplicht tot handhaving bij herstelsancties
In geval van geconstateerde overtredingen zijn bestuursorganen (in beginsel) verplicht om handhavend op te treden. Dit wordt de beginselplicht tot handhaving genoemd. Alleen wanneer sprake is van bijzondere omstandigheden mogen bestuursorganen van handhaving afzien. Sinds 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AP4683) komt deze beginselplicht tot handhaving volgens vaste rechtspraak van de Afdeling als volgt tot uitdrukking:

“Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.“

Volgens deze standaardoverweging van de Afdeling mag aldus van handhaving worden afgezien indien (1) er een concreet zicht op legalisatie bestaat of (2) handhaving niet evenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Uit latere jurisprudentie volgt daarnaast dat van handhaving mag worden afgezien wanneer handhaving strijd oplevert met de beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Uit de jurisprudentie volgt dat de beginselplicht tot handhaving strikt wordt uitgelegd. Een bestuursorgaan zal goed moeten motiveren waarom in desbetreffend geval sprake is van bijzondere omstandigheden die aan handhaving in de weg staan, noch bestaat er een verplichting voor het bestuursorgaan om van handhaving af te zien indien sprake is bijzondere omstandigheden. Het bestuursorgaan zal altijd een belangenafweging moeten maken.

Waar ging het in deze zaken om?
In deze drie zaken waarin de Afdeling gisteren uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:RVS:2024:844, ECLI:NL:RVS:2024:852 en ECLI:NL:RVS:2024:838) ging het om PAS-melders die destijds een melding hebben gedaan op basis van het PAS en die activiteiten hebben gerealiseerd die stikstofdepositie veroorzaken zonder natuurvergunning in de zin van de Wnb. In ECLI:NL:RVS:2024:844 ging het om een vleesverwerkingsbedrijf en slachterij. Het bedrijf heeft een PAS-melding gedaan voor de uitbreiding van het vleesverwerkingsbedrijf, een slachterij, wachtstal en vrieshuis. Later diende het bedrijf nogmaals een PAS-melding met betrekking tot de wachtstal.

In bovengenoemde zaak verzocht MOB het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht (college) om handhavend op te treden. Volgens het MOB verrichte het bedrijf activiteiten zonder natuurvergunning, terwijl niet kon worden uitgesloten dat deze activiteiten significante effecten kunnen hebben op de omliggende Natura 2000-gebieden en volgt immers uit de PAS-uitspraken dat een vergunning is vereist indien sprake is van significante effecten op Natura 2000-gebieden.

Het college constateerde dat sprake was van een overtreding, maar wees het handhavingsverzoek af omdat sprake was van bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg stonden.

De rechtbank was eveneens van oordeel dat sprake was van een overtreding, gelet op de eerdere PAS-uitspraken van de Afdeling. Volgens deze uitspraken zijn activiteiten die met toepassing van een PAS-melding zijn gerealiseerd, door de onverbindendverklaring van het PAS, alsnog vergunningplichtig. Het staat in deze zaak vast dat de op basis van de PAS-meldingen gerealiseerde activiteiten een stikstofdepositie veroorzaken die significante effecten kan hebben op de betreffende Natura-2000, zonder een daarvoor benodigde natuurvergunning. Dat is een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

De rechtbank overweegt vervolgens dat het college in beginsel over moet gaan tot handhaving, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afzien van handhavend optreden. Dit doet zich voor als er een concreet zicht op legalisering bestaat of het handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat hiervan behoort te worden afgezien in het concrete geval. Daarmee herhaalt de rechtbank de standaardoverweging van de Afdeling die betrekking heeft op de beginselplicht tot handhaving. In deze gevallen kwam de rechtbank tot het oordeel dat geen sprake was van bijzondere omstandigheden. Volgens de rechtspraak was geen sprake van een concreet zicht op legalisatie. Daartoe overwoog de rechtbank als volgt: (1) ten tijde van het nemen van het besluit was er nog geen duidelijk landelijk toetsingskader en de mededelingen van de Minister over het vinden van een oplossing levert nog geen concreet zicht op legalisatie op en(2) er was nog geen aanvraag voor een natuurvergunning ingediend terwijl uit vaste rechtspraak volgt dat voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie een ontvankelijke vergunningaanvraag nodig is.

Het college had zich echter ook beroepen op de landelijke handhavingsstrategie. Op basis van voormelde strategie dient eerst een waarschuwing te worden gegeven alvorens handhavend wordt opgetreden. De rechtbank achtte het afzien van handhavend optreden op grond van onevenredigheid, gelet op de landelijke handhavingsstrategie echter onvoldoende gemotiveerd. Het college had namelijk een waarschuwingsbrief verstuurd met daarin een termijn om een aanvraag voor een natuurvergunning in te dienen, dan wel aan te tonen dat het bedrijf niet onder de vergunningplicht viel. Daarna heeft het college echter geen stappen meer ondernomen. Daaruit leidt de rechtbank af dat het college zich niet daadwerkelijk aan de landelijke handhavingsstrategie heeft geconformeerd. De landelijke handhavingsstrategie leverde aldus geen bijzondere omstandigheid op. Ook had het college geen kenbare belangenafweging gemaakt tussen de natuurbelangen en de belangen van het bedrijf.

Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling oordeelt in het kader van de vergunningplicht van artikel 2.7, eerste lid, Wnb, in de eerste plaats dat niet alleen het aanvangen van de activiteiten onder de vergunningplicht valt, maar ook het voortgaan (het gebruik) van de activiteiten. Daarnaast overweegt de Afdeling dat de PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603) ook voor activiteiten waarvoor een meldingsplicht gold, geldt, omdat bij een melding geen sprake is van een besluit dat in rechte onaantastbaar kan zijn geworden.

In lijn met het oordeel van de rechtbank stelt de Afdeling vast dat sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. In beginsel had het college handhavend moeten optreden. Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag of er concreet zicht is op legalisatie, dan wel of sprake is van andere bijzondere omstandigheden.

Voor wat betreft concreet zicht op legalisatie overweegt de Afdeling, anders dan de rechtbank, dat bij PAS-melders een concreet zicht op legalisatie niet pas ontstaat op het moment dat een ontvankelijke aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank daarmee onvoldoende begrip voor het legalisatieproces dat al is begonnen in 2019 met uitlatingen van de Minister in kamerbrieven en kan in het voorgestelde legalisatietraject pas een natuurvergunning worden aangevraagd wanneer er voldoende stikstofruimte beschikbaar is. Het ontbreken van een concreet zicht op legalisatie is volgens de Afdeling dus niet gelegen in het ontbreken van een vergunningaanvraag door PAS-melders. Wel is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het “in werking treden van artikel 1.13a van de Wnb, de vaststelling van het legalisatieprogramma, de aanmelding voor deelname aan het programma, de verificatie van de gegevens door en de brief van het bevoegd gezag dat de aanmelder kan deelnemen aan het programma” onvoldoende zijn voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie. Volgens de Afdeling voorzien dergelijke omstandigheden wel in de mogelijkheid tot legalisatie, maar is “gelet op de nog te ondernemen verdere stappen binnen het legalisatieprogramma nog onvoldoende aannemelijk dat de activiteiten van PAS-melders op korte termijn zullen worden gelegaliseerd.“

Hoewel de Afdeling van oordeel is dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie, oordeelt de Afdeling dat mogelijk wel sprake kan zijn van bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om te oordelen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot het natuurbelang en dat daarom ruimte bestaat om tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Daartoe neemt de Afdeling de volgende omstandigheden in aanmerking: (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen.

Daarmee is de kous nog niet af. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, vergt een belangenafweging tussen de belangen van de PAS-melders en de natuurbelangen die worden gediend met handhavend optreden. Er zal sprake moeten zijn van een redelijk evenwicht tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. De Afdeling overweegt daartoe als volgt: “Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.” Dit zal steeds per geval moeten worden beoordeeld. Of handhavend optreden daadwerkelijk onevenredig is in verhouding tot het natuurbelang, kan aldus pas worden geconcludeerd, met het oog op een evenwichtige besluitvorming, nadat ook de gevolgen voor de natuur voor ten minste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025 zijn afgewogen, aldus de Afdeling. Volgens de Afdeling heeft het college de natuurbelangen in deze zaak onvoldoende betrokken in de besluitvorming. Als gevolg daarvan is onvoldoende gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is ten opzichte van de daarmee te dienen doelen, te weten het natuurbelang

De Afdeling herhaalt deze overwegingen in ECLI:NL:RVS:2024:852 en ECLI:NL:RVS:2024:838.

Gevolgen
In alle drie de zaken komt de Afdeling tot de conclusie dat de besluiten om af te zien van handhavend optreden onder verwijzing naar bijzondere omstandigheden in deze gevallen onvoldoende zijn gemotiveerd. De desbetreffende bevoegde gezagen, de Gedeputeerde Staten van Utrecht en Overijssel, zullen opnieuw een besluit moeten nemen, waarin zij voldoende moeten motiveren waarom in deze gevallen tijdelijk (tot medio 2025) kan worden afgezien van de beginselplicht tot handhaving, waarbij nadrukkelijk het natuurbelang dient te worden betrokken. Afgevraagd kan worden wat deze nadere belangenafweging of beoordeling in concreto zal inhouden gelet op de vereisten van de Habitatrichtlijn.

Tot slot
De Afdeling bevestigt in deze drie uitspraken diens vaste jurisprudentie met betrekking tot de beginselplicht tot handhaving en gaat specifiek in op deze plicht ten aanzien van PAS-melders. Met deze uitspraken laat de Afdeling zien dat er wel degelijk ruimte kan bestaan voor het bevoegd gezag om tijdelijk af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders en welke bijzondere omstandigheden hierbij een rol kunnen spelen. Het bevoegd gezag zal echter, voor zover zij van oordeel is dat van handhavend optreden kan worden afgezien omdat dit onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, voldoende moeten motiveren dat sprake is van een redelijk evenwicht tussen de belangen van PAS-melders en het natuurbelang.

Heeft u vragen over bestuursrechtelijke handhaving (tegen PAS-melders) en wat dit kan betekenen voor u of uw organisatie? Neem dan gerust contact op met een van onze specialisten Juliëtte Boeser.