Sinds invoering van de Wet Damocles in 1999 hebben burgemeesters een krachtig instrument in handen gekregen in de strijd tegen de handel in verdovende middelen: het sluiten van een lokaal door middel van een last onder bestuursdwang. Deze bevoegdheid, die zijn grondslag vindt in artikel 13b van de Opiumwet, bleek zo doelmatig dat hij in 2007 is uitgebreid tot woningen.
Burgemeesters hebben veelvoudig gebruik gemaakt van deze bevoegdheid. De bestuursrechter toetste de toepassing ervan terughoudend. Dit had tot gevolg dat belanghebbenden zelden konden rekenen op een geslaagd beroep tegen een sluiting van een lokaal of woning op grond van de Wet Damocles. De laatste tijd wordt echter meer aandacht besteedt aan maatwerk in het bestuursrecht. De bestuursrechter relativeert steeds vaker bestuursrechtelijke rechtsregels of beleidsregels om recht te doen aan de belangen van de individuele burger. In dit licht heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op 1 februari 2021 conclusie gevraagd aan staatsraden advocaat-generaal (A-G) Wattel en Widdershoven over hoe indringend de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen – zoals een woningsluiting – moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. Deze conclusie is gepubliceerd op 7 juli 2021.
In de recente uitspraak van 6 oktober 2021 over een woningsluiting in Rotterdam, lijkt de Afdeling de aanbevelingen uit de conclusie impliciet te volgen. Dit is van belang voor de praktijk omdat hiermee vermoedelijk een nieuwe lijn is ingezet die gevolgen heeft voor de manier waarop burgemeesters gebruik kunnen maken van hun sluitingsbevoegdheid. In deze blog leggen wij kort uit wat deze rechtspraak precies inhoudt. Het geheel sluiten wij af met een conclusie.
Wattel en Widdershoven: “toets de evenredigheid van de maatregel indringender”
De conclusie van Wattel en Widdershoven (ECLI:NL:RVS:2021:1468) betreft onder meer twee woningsluitingen op grond van de Wet Damocles. Deze woningsluitingen worden gezien als niet-bestraffende maatregelen. De A-G’s bevelen aan dat bestuursrechters dergelijke maatregelen geïntegreerd toetsen op evenredigheid. Dat wil zeggen dat zij artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toepassen conform de zogenaamde driestaps-doel/middel-toetsing die wordt gehanteerd in het Unierecht en bij beperkingen van rechten uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
Eén en ander betekent dat maatregelen als de bedoelde woningsluitingen worden getoetst op (i) geschiktheid, (ii) noodzakelijkheid en (iii) evenredigheid in de strikte zin. Daarbij dient de bestuursrechter zich de volgende vragen te stellen: is de maatregel geschikt en effectief? Is een maatregel noodzakelijk? En zo ja, welke? En staat de maatregel in verhouding tot de overtreding? Bij de toetsing op evenredigheid in strikte zin moeten alle omstandigheden van het geval meegewogen worden. Hierbij verdienen de ernst en omvang van de overtreding of de aantasting van de openbare orde en veiligheid, de mate van verwijtbaarheid van de door de maatregel getroffenen en de voorzienbare effectiviteit van de maat van de maatregel extra aandacht. Deze toets kan bovendien niet door het bevoegd gezag worden ingeperkt door het opleggen van een maatregel beleidsmatig te fixeren. Een beleidsregel dient volgens de A-G’s namelijk buiten toepassing te worden gelaten als hij onvoldoende ruimte laat voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Als de toepassing van een beleidsregel in een concreet geval leidt tot een onevenredige uitkomst, moet het bevoegd gezag bij zijn besluitvorming op grond van artikel 4:84 Awb van deze beleidsregel afwijken. Ongeacht of de omstandigheden bijzonder zijn of niet.
De Afdeling lijkt de aanbevelingen over te nemen
In de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2243) staat een woningsluiting door de burgemeester van Rotterdam centraal. De burgemeester heeft besloten de betreffende woning te sluiten voor de duur van zes maanden, omdat de politie in de slaapkamer van een meerderjarige zoon onder meer 237,7 gram cocaïne en € 7.000,- aan contant geld heeft aangetroffen.
In incidenteel hoger beroep wordt door appellanten niet betwist dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten op grond van de Wet Damocles. Zij menen echter dat hij niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken omdat de sluiting niet noodzakelijk en evenredig is. De burgemeester had volgens appellanten moeten volstaan met een waarschuwing. Hij heeft er onder andere geen rekening mee gehouden dat de woning niet als drugspand bekend stond, dat er vanuit de woning geen handel heeft plaatsgevonden en dat de verhuurder – afhankelijk van de uitkomst van de procedure – kan overgaan tot het ontbinden van de huurovereenkomst en de huurders op een zwarte lijst kan plaatsen. Bovendien is de aanwezigheid van minderjarige kinderen in samenhang bezien met de ziekte van een van hen en de onmogelijkheid om een vervangende woning te vinden een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de burgemeester volgens appellanten had moeten afzien van het sluiten van de woning.
De Afdeling overweegt allereerst dat de burgemeester bij zijn bevoegdheid tot het sluiten van woningen beleidsvrijheid toekomt. Het is aan hem om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken. Volgens de van toepassing zijnde beleidsregel wordt een woning waarin voor de eerste maal een handelshoeveelheid verdovende middel is aangetroffen in beginsel gesloten, maar zal nadrukkelijk worden bezien of gelet op de feiten en omstandigheden met een waarschuwing kan worden volstaan. De beleidsregel kent een sluitingstermijn van in beginsel zes maanden. Desalniettemin is het aan de bestuursrechter om te toetsen of hij in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan het beleid.
Vervolgens gaat de Afdeling over tot deze toets en lijkt hierbij impliciet de driestaps-doel/middel-toetsing te hanteren die door Wattel en Widdershoven wordt aanbevolen. Eerst toetst de Afdeling of de woningsluiting en daaraan gekoppelde duur noodzakelijk en effectief was. Volgens de Afdeling was dit het geval. Hiertoe acht de Afdeling onder meer van belang dat er een grote hoeveelheid harddrugs en andere zaken die wijzen op de handel in verdovende middelen zijn aangetroffen. Daarnaast heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de sluiting van de woning wordt beoogd de bekendheid van het pand in het criminele circuit teniet te doen. Dit doel was niet bereikt met de enkele afwezigheid van de zoon van appellanten.
Als sluiting van een woning in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn, aldus de Afdeling. De Afdeling heeft begrip voor de lastige situatie waarin de burgemeester zich bij de bestrijding van drugscriminaliteit bevindt. Ook heeft de burgemeester er volgens de Afdeling terecht op gewezen dat het om een ernstige overtreding gaat. Toch oordeelt de Afdeling dat de door appellanten aangevoerde omstandigheden maken dat handelen overeenkomstig het beleid onevenredige gevolgen met zich meebrengt in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Daarbij gaat ook in het bijzonder aandacht uit naar de mogelijke ontbinding van de huurovereenkomst en de mogelijkheid dat appellanten op een zwarte lijst komen te staan bij een woningbouwcorporatie. Een waarschuwing zou daarom passender zijn geweest, aldus de Afdeling.
Conclusie – de bestuursrechter toetst minder afstandelijk
Gelet hierop kan onzes inziens voorzichtig de conclusie worden getrokken dat in ieder geval de evenredigheid van woningsluitingen meer indringend door de bestuursrechter wordt getoetst dan voorheen. Zo valt in de overwegingen van de Afdeling de driestaps-doel/middel-toetsing te herkennen die door Wattel en Widdershoven wordt aanbevolen, zij het niet expliciet. Bovendien geeft de Afdeling de burgemeester nog mee dat een waarschuwing passender zou zijn geweest. Wij zijn benieuwd of deze lijn wordt doorgezet in toekomstige uitspraken en of deze zich nog verder ontwikkelt. In ieder geval lijkt hiermee een kantelpunt te zijn bereikt voor de praktijk waarin het beleid van burgemeesters om bij de vondst van verdovende middelen in een woning onverkort over te gaan tot het sluiten daarvan, door de bestuursrechter zonder meer redelijk wordt geacht.
Burgemeesters dienen hier vanaf heden op bedacht te zijn bij gebruikmaking van hun sluitingsbevoegdheid. Zo kunnen zij niet onverkort gebruik maken van de bevoegdheid, al dan niet op grond van eventueel gemeentelijk beleid. Zij dienen per concreet geval te bezien of een woningsluiting noodzakelijk en effectief is en niet leidt tot onevenredige gevolgen voor de betrokkenen. Gezien de minder afstandelijke toets van de bestuursrechter, dienen zij hun voornemen of besluit goed te motiveren.
Woningcorporaties en andere verhuurders dienen er op hun beurt op bedacht te zijn dat een voornemen tot het ontbinden van de huurovereenkomst of het plaatsen van de huurder op een zwarte lijst aanleiding is voor de burgemeester om van een woningsluiting af te zien. De gevolgen van de sluiting worden dan immers erg groot, hetgeen een groot gewicht in de weegschaal legt bij de evenredigheidstoets.
