Kansengelijkheid zonder eindtoets
De onderwijssector werkt hard aan praktische antwoorden op alle coronamaatregelen. Eén van die praktische antwoorden bestaat uit de afschaffing van de eindtoets in het basisonderwijs. Maar die eindtoets is juist bedoeld om kansengelijkheid te bevorderen. Komt dat nu onder druk te staan? En is de eindtoets wel écht afgeschaft? Want de wet- en regelgeving daaromtrent is niet aangepast. In deze nieuwsbrief werpen we een nadere blik op de afschaffing van de eindtoets en de gevolgen die dat heeft voor het eerste jaar op de middelbare school.
Update 25 mei 2020
In een rechtstreekse brief aan PO- en VO-besturen heeft de Minister verzocht om bij de plaatsing van leerlingen alsnog rekening te houden met een aanvullende advies vanuit de basisschool, of een verzoek vanuit de ouders. De oproep doet niets af aan het feit dat de Eindtoets is afgeschaft en dat dus de heroverweging dit jaar niet plaatsvindt (zie het artikel hieronder). Het plaatst de sector wel met nog meer nadruk voor de vraag hoe kan worden voorzien in alternatieve manieren om kansengelijkheid zoveel mogelijk ruimte te geven. Wij doen daartoe in onderstaande artikel enkele suggesties, op basis van de praktijk.
Geen aanpassing van wet- en regelgeving
De afschaffing volgt op de toenemende druk op scholen om thuisonderwijs te verzorgen. Om scholen – maar zeker ook leerlingen – te ontlasten heeft de minister “besloten” de eindtoets in het primair onderwijs dit jaar geen doorgang te laten vinden (Kamerbrief 18 maart 2020). We zeggen bewust “besloten”, want er is nog geen enkel stuk gepubliceerd waarmee formeel wordt afgeweken van de toepasselijke bepalingen uit de Wet op het primair onderwijs (“Wpo“) en het Toetsbesluit PO. In de Wpo staat het met zoveel woorden verwoord: “In het achtste schooljaar legt de leerling in een volledige week tussen 15 april en 15 mei een centrale eindtoets af.” Stellend dus. En de wet voorziet maar heel beperkt in mogelijkheden om daarvan af te wijken.
- Een schoolbestuur kan gemotiveerd bepalen dat een leerling geen centrale eindtoets aflegt, maar dat is alleen in een heel beperkt aantal gevallen mogelijk: individuele leerlingen die zeer moeilijk lerend zijn en/of meervoudig gehandicapt of leerlingen die vier jaar of korter in Nederland zijn en de taal onvoldoende beheersen (artikel 9b lid 4 Wpo).
- Verder kan de Minister bepalen dat andere eindtoetsen dan de centrale eindtoets van de overheid worden toegelaten (artikel 9b lid 7 Wpo). De voorwaarden waaraan een dergelijke eindtoets moet voldoen zijn vervolgens opgenomen in het Toetsbesluit PO. Dit is dus geen afschaffing van de centrale eindtoets, maar vervanging ervan door een andere eindtoets.
- Het Toetsbesluit PO regelt niet alleen de afnamevoorschriften, maar ook wat kan worden gedaan bij onvoorziene omstandigheden (zoals, bijvoorbeeld, de uitbraak van het Coronavirus). Zo biedt artikel 6 van het Toetsbesluit PO het bevoegd gezag de mogelijkheid om, indien door die omstandigheden de eindtoets niet, of niet op de voorgeschreven wijze kan worden afgenomen, te beslissen hoe dan moet worden gehandeld. Dat moet dan na overleg met de toetsaanbieder gebeuren.
- Een specifieke bevoegdheid van de minister ten aanzien van een dergelijk besluit over de eindtoets is niet in de Wpo of het Toetsbesluit PO opgenomen.
De wijze en het moment waarop de centrale eindtoets wordt afgenomen, is door het College van Toetsen en Examens vastgelegd in de Regeling toetsreglement van de centrale eindtoets po schooljaar 2019–2020 (“Regeling“). Zijn daarin dan regels opgenomen om de eindtoets te kunnen afschaffen? Het antwoord is opnieuw: nee. Er is wel een aantal andere in het kader van de Corona-maatregelen relevante aspecten geregeld, waaronder de manier van toetsen en de periodes van toetsing. Voor de volledigheid hebben wij deze hieronder opgenomen, om gevoel te krijgen bij de marges die de regelgeving al dan niet laten en de context waarin de Minister – ongetwijfeld mede op verzoek van de sectororganisaties – tot zijn Kamerbrief is gekomen.
- De Regeling bepaalt onder meer dat de wijze van afname van de centrale eindtoets voor het reguliere afnamemoment een toets op papier of een digitale adaptieve toets is. Voor het inhaalmoment is het een digitale adaptieve toets.
- Het Besluit vaststelling afnameperiode centrale eindtoets po, schooljaar 2019–2020 bepaalt vervolgens dat de reguliere afnameperiode voor de papieren centrale eindtoets van 15 tot en met 17 april loopt, de reguliere periode voor de digitale centrale eindtoets is tussen 15 en 17 april, 20 en 24 april, 6 en 8 mei en 11 en 15 mei.
- De papieren centrale eindtoets po dient op vaste dagen te worden afgenomen en start op woensdag 15 april. De digitale adaptieve centrale eindtoets po kan flexibel worden afgenomen in de periode 15 tot en met 24 april en in de periode 6 tot en met 15 mei. Vervolgens bestaat er tussen 20–24 april, 6–8 mei, 11–15 mei en 18–20 mei de mogelijkheid de centrale eindtoets digitaal voor leerlingen die de centrale eindtoets niet of gedeeltelijk hebben gemaakt.
Is het een houdbare gang van zaken?
Er gaat dus feitelijk anders gehandeld worden, dan wat er in de wet is vastgelegd. Is dat kwetsbaar? Twee gezichtspunten zijn wat dat betreft voor de onderwijsinstelling van belang: dat van de overheid, belast met handhaving van de regels, en dat van ouders, belanghebbenden bij het doorgang laten vinden van een eindtoets.
- Normaal gesproken kan de Inspectie van het Onderwijs een sanctie opleggen op het moment dat een school geen centrale eindtoets afneemt bij leerlingen (vgl. artikel 10a Wpo). Het afnemen van een centrale eindtoets is immers verplicht, als onderdeel van de bekostigingsvoorwaarden. Nu deze maatregel door de minister is ingegeven mogen de scholen er op vertrouwen dat de Inspectie niet zal handhaven op dit punt. De vraag is echter wel welke status de uitspraak van de Minister in de Kamerbief heeft. Strikt genomen een Kamerbrief natuurlijk niet het middel om van een wet (in formele zin) af te wijken. Wijzigingswetgeving is nog niet aangekondigd. Terwijl die mogelijk wel nog wenselijk is, als ouders zich roeren (zie hierna)
- Naast de vraag rondom de handhaving kan de vraag ook rijzen of ouders alsnog een beroep kunnen doen op de school om bij hun kind wel een eindtoets af te nemen. In de praktijk komt het immers steeds vaker voor dat ouders voor hun kinderen opkomen en tegen een school procederen als het gaat om toelating, toetsresultaten en het schooladvies. Een eventuele rechtsingang zou kunnen zijn een vordering op basis van de onrechtmatige overheidsdaad; wegens handelen in strijd met een wettelijke verplichting (om de eindtoets te organiseren). Als de onrechtmatigheid van het niet-aanbieden van de eindtoets zou worden vastgesteld, is het alsnog maar de vraag of dit aan de school (of in het verlengde daarvan aan de Minister, of de Inspectie wegens gebrekkig toezicht of handhaving) toerekenbaar kan worden geacht. Ook een vordering om het afnemen van een eindtoets af te dwingen, lijkt ons een slag in de lucht, tenzij de maatschappelijke omstandigheden heel snel zouden verbeteren en stabiliseren.
De Minister heeft deze maatregel genomen met goed overleg met de betrokken belangenbehartigers van de onderwijsorganisaties en het besluit is ingegeven vanuit de praktijk. Alles is erop gericht om scholen niet te overbelasten en het organiseren van een centrale eindtoets zou (te) veel vragen van het onderwijs. Dat is begrijpelijk. En tegelijk vragen wij aandacht voor de situatie dat het feitelijk handelen van overheid en onderwijs te ver van de juridische grondslagen zou af komen te liggen. Dat maakt de sector potentieel kwetsbaar, na het uitdoven van de huidige crisis.
Alternatieve manieren om kansengelijkheid te bevorderen
Niet duidelijk is of het besluit zoals neergelegd in de Kamer ook een strikt verbod inhoud voor scholen om een centrale eindtoets (dan wel digitaal, met controle op afstand) af te nemen. Hoeft het alleen niet, of mag het ook niet? Wij gaan er vooralsnog vanuit dat dit in de praktijk geen vragen zal opleveren, gelet op het beroep dat op dit moment toch al wordt gedaan op de flexibiliteit van de scholen bij het organiseren van onderwijs op afstand. Toch zullen er ouders zijn – zeker wanneer een school schijnbaar moeiteloos het online onderwijs heeft opgeschaald – die zullen aandringen op het houden van een eindtoets. Mocht een school overwegen een eindtoets af te nemen, dan raden wij in ieder geval aan afstemming te zoeken met het Ministerie én de VO-partners in de regio. Scholen voor voortgezet onderwijs gaan er nu immers vanuit dat er geen sprake zal zijn van heroverwegingen van de schooladviezen.
Op 18 maart 2020 heeft de Minister van Basis- en Voortgezet Onderwijs aangekondigd dat de eindtoets dit jaar niet wordt gehouden, als gevolg van de corona-maatregelen. Daardoor is het eerste afgegeven schooladvies, het definitieve advies geworden. In de op 17 april 2020 verschenen brief van de Minister is dit ook door de Minister bevestigd, namelijk dat het eerste advies het definitieve advies is geworden. In deze brief heeft de Minister aan basis- en middelbare scholen gevraagd om rekening te houden met het wegvallen van de eindtoets en waar mogelijk ‘ruimhartig’ om te gaan met plaatsing van leerlingen in de brugklas.
Bij de brief is een formulier gevoegd die via de Overstapservice Onderwijs kan worden toegevoegd aan het Onderwijskundig Rapport. Er is op dit formulier ruimte om als po-school aan te geven of er reden is tot bijstelling van het advies, bijvoorbeeld gezien recente ontwikkelingen van de leerling, en een plaatsingsadvies in te vullen. De Minister heeft aangegeven dat de inspectie bij de beoordeling van op- en afstroom in de onderbouw van het vo kijkt naar het initiële schooladvies en niet naar het niveau waarop een leerling instroomt in de brugklas. Het wordt vo-scholen door de inspectie dus niet aangerekend als zij leerlingen het voordeel van de twijfel gunnen. Uit de brief klinkt het advies van de Minister – en de roep vanuit de samenleving – om zoveel mogelijk maatwerk toe te passen op de scholen voor voortgezet onderwijs in het komende schooljaar. In verschillende regio’s worden door vo-scholen afspraken gemaakt om uitgebreid aandacht te besteden aan de doorstroom en opstroom van hun leerlingen, in het bijzonder in en na de brugklas. Eventueel door de basisschool meegegeven nadere opmerkingen, naast het basisschooladvies, zouden daarbij meegenomen kunnen worden. Dit blijft evenwel een beslissing van de betrokken school, op basis van prestaties in en na de brugklas.
Voor een goede start in het voortgezet onderwijs doet de minister de suggestie om na te denken over (meer) brede en verlengde brugklassen, zodat leerlingen meer mogelijkheden hebben om zonder van klas te moeten wisselen op de voor hen juiste plek terecht te komen. DUO heeft ter ondersteuning het regionale aanbod van brede brugklassen in kaart gebracht. Een andere optie is het maken van onderlinge afspraken met andere scholen over het overnemen van leerlingen, mocht er overlap zitten in het aanbod van niveau en de betreffende school dit niveau niet aanbieden. Afspraken, zowel algemeen als regionaal, kunnen helderheid bieden en zullen obstakels wegnemen bij het in eerste instantie toelaten van leerlingen. Denk hierbij aan het afsluiten van een opstroomconvenant met partners in de regio voor categorale scholen. Leerlingen worden dan desgewenst en met toepassing van vooraf kenbare criteria in de gelegenheid gesteld alsnog op te stromen naar een hoger niveau, nog tijdens het eerste leerjaar.
De Minister spreekt al van een mogelijke evaluatie in het eerste schooljaar van de middelbare school. Zeker nu het objectieve tweede gegeven bij het schooladvies dit jaar is weggevallen, kan een (extra) expliciet evaluatiemoment bepalen of leerlingen op het passende niveau zijn geplaatst. Bij brede scholen en in het bijzonder brede brugklassen wordt deze inschatting in het eerste jaar al gemaakt, een eerder of aanvullend moment kan de optie bieden om voor het einde van het schooljaar al bij te sturen in het niveau van de leerling. Op aanraden van de Minister kunnen scholen voor deze evaluatie gebruik maken van een objectief en gestandaardiseerd instrument, bijvoorbeeld de formatieve instrumenten uit het leerlingvolgsysteem voor vo, dat door een groot deel van de scholen ook al gebruikt wordt. Een dergelijk gestandaardiseerd instrument kan een goede kijk geven op waar de leerling staat en maakt zichtbaar welke kennis bij bepaalde groepen leerlingen eventueel ontbreekt.
Meer weten of vragen?
Neem dan contact op met één van onze onderwijsjuristen.
