Aanpassing van het vergunningstelsel voor de opsporing en winning van aardwarmte in de Mijnbouwwet: een steun in de rug voor de energietransitie

Aardwarmte (oftewel geothermie) wordt gewonnen uit warm water (formatiewater genoemd), dat uit de diepe ondergrond (minimaal 500 meter) via een put wordt opgepompt. 

De warmte afkomstig van het warme water wordt via een warmtewisselaar aan een warmtenet overgedragen en kan vervolgens worden gebruikt voor het verwarmen van woningen en andere gebouwen. Als duurzame energiebron kan aardwarmte een prominente rol spelen in de versnelling van de energie- en de warmtetransitie in Nederland. Aardwarmte is namelijk CO2-vrij, nagenoeg onuitputtelijk, onafhankelijk van het weer en het seizoen en kan als alternatief voor aardgas worden gebruikt als ruimteverwarming en ten behoeve van warm tapwater. Momenteel speelt aardwarmte nog een relatief kleine rol als warmtebron, maar met het oog op (het versnellen van) de energietransitie wordt het winnen van deze duurzame energiebron vanuit de overheid steeds meer gestimuleerd. Zo bestaat voor initiatiefnemers van aardwarmte al de mogelijkheid om voor een aardwarmteproject een SDE++-subsidie aan te vragen. In aanvulling op dit instrumentarium heeft de wetgever onlangs ertoe besloten om ook de huidige Mijnbouwwet (Mbw), die het wettelijk kader bevat voor de opsporing en winning van delfstoffen en aardwarmte in de diepe ondergrond, meer ‘aardwarmtevriendelijk’ te maken. Op 11 oktober jl. nam de Eerste Kamer namelijk een wetsvoorstel aan tot wijziging van de Mbw (de Wetswijziging). De Wetswijziging introduceert een nieuw vergunningstelsel, dat specifiek voor aardwarmte zal gelden. Daarnaast wordt beoogd om de opsporing en winning van aardwarmte veiliger te maken voor de omgeving. De Staatssecretaris van Mijnbouw informeerde de Tweede Kamer bij brief van 20 oktober jl. omtrent de kernpunten van het beleid voor het veilig en verantwoord omgaan met fysieke risico’s en onzekerheden bij aardwarmte. Daarbij valt te denken aan het voorkomen van schade en de bescherming van grond- en drinkwatervoorraden.

In deze bijdrage zullen wij achtereenvolgens ingaan op de aanleiding voor de Wetwijziging en het nieuwe vergunningstelsel dat daarin is opgenomen. Wij sluiten af met enkele slotopmerkingen.

Aanleiding voor de Wetswijziging
Bij de invoering van de Mbw destijds in 2003 heeft de wetgever ervoor gekozen om voor de regulering van aardwarmte aansluiting te zoeken bij de wettelijke regeling voor de opsporing en winning van ondergrondse delfstoffen (olie en gas). Toentertijd vond er echter nauwelijks winning van aardwarmte plaats in Nederland. Anno 2022 is de aardwarmtesector volop in groei en blijkt het winningsproces van delfstoffen in de praktijk significant te verschillen van dat van aardwarmte. Daardoor blijkt het vergunningstelsel zoals thans opgenomen in de Mbw niet goed werkbaar te zijn voor de winning van aardwarmte. De Wetswijziging introduceert naast een nieuw afzonderlijk vergunningstelsel voor de opsporing en winning van aardwarmte ook regelgeving om de veiligheid van de opsporing en winning van aardwarmte te bevorderen (zoals de zorgplicht voor een goede uitvoering van aardwarmteactiviteiten). Kern van de Wetswijziging is om de procedure van vergunningverlening voor aardwarmte beter te laten aansluiten zowel bij de specifieke kenmerken van aardwarmte als bij de huidige praktijk van het opsporen en winnen van aardwarmte. Onder het nieuwe vergunningstelsel voor aardwarmte wordt het namelijk mogelijk om – anders dan bij olie en gas – na een boring in de opsporingsfase en aanleg van de winningsinstallatie al direct over te gaan tot (tijdelijke) winning van aardwarmte (en daarna voor de winning van aardwarmte voor langere duur een zogenaamde ‘vervolgvergunning aardwarmte’ aan te vragen). Onder het geldende wettelijke regime, dat meer is geënt op de praktijk van het opsporen en winnen van delfstoffen, is dat nu niet toegestaan en dat leidt in praktijk tot allerlei problemen voor betrokken partijen (gemiste inkomsten en eventuele verstopping dan wel beschadiging van putten en/of installaties).

Het nieuwe vergunningstelsel voor aardwarmte
Middels de Wetswijziging wordt een nieuw hoofdstuk 2a aan de Mbw toegevoegd, waarin het nieuwe vergunningstelsel voor aardwarmte is geregeld. Dit vergunningstelsel introduceert drie vergunningen: (1) de ’toewijzing zoekgebied aardwarmte’, (2) de ‘startvergunning aardwarmte’ en (3) de ‘vervolgvergunning aardwarmte’. Hieronder wordt kort ingaan op deze drie vergunningen.

1. Toewijzing zoekgebied aardwarmte
Een ’toewijzing zoekgebied aardwarmte’ verleent aan de houder daarvan (bestaande uit één of meer personen) het exclusieve recht om in een bepaald gebied een startvergunning aardwarmte aan te vragen. Het betreft geen operationele vergunning, maar een vergunning gericht op marktordening, die ziet op de fase voorafgaand aan opsporing. Een toewijzing zoekgebied biedt een betrokken partij enkel de mogelijkheid om in een bepaald gebied de aanwezigheid van aardwarmte in de ondergrond te onderzoeken. Er mogen nog geen opsporings- of winningsactiviteiten plaatsvinden; daarvoor is dan een zogenaamde ‘startvergunning aardwarmte’ nodig. Een toewijzing zoekgebied wordt door de Minister van Economische Zaken en Klimaat (de Minister) op aanvraag verleend en stelt een houder daarvan in staat om ter financiering van het aardwarmteproject een SDE++-subsidie aan te vragen.

Momenteel heeft EBN (de onderneming die namens de Staat der Nederlanden als non-operator deelneemt in opsporings- en winningsactiviteiten) toestemming van de Minister om – op initiatief van betrokken partijen – op vrijwillige basis deel te nemen in aardwarmteprojecten. In het nieuwe systeem wordt de deelname van EBN minder vrijblijvend. De houder van een toewijzing zoekgebied dient namelijk in principe binnen één jaar na de verlening daarvan een samenwerkingsovereenkomst met EBN te sluiten voor de deelname van EBN in het aardwarmteproject. De Minister kan bij wijze van uitzondering afwijken van de verplichting om EBN te betrekken bij een bepaald aardwarmteproject (bijvoorbeeld wanneer EBN niet wenst deel te nemen in het desbetreffende project). In de samenwerkingsovereenkomst tussen de houder van een toewijzing zoekgebied en EBN worden afspraken gemaakt omtrent de wijze waarop EBN zal deelnemen alsmede het belang van EBN in de activiteiten. Regels omtrent de wijze waarop EBN zal deelnemen worden nog uitgewerkt in een AMvB. De samenwerkingsovereenkomst met EBN behoeft instemming van de Minister.

2. Startvergunning aardwarmte
Voor het kunnen ondernemen van opsporingsactiviteiten in de ondergrond is een ‘startvergunning aardwarmte’ nodig. Dit is een vergunning om aardwarmte op te sporen en gedurende de looptijd van de vergunning te winnen. De startvergunning is in feite een soort gecombineerde opsporings- en winningsvergunning, want onder deze startvergunning mag (in het kader van de opsporing) worden geboord en ook tijdelijk aardwarmte worden gewonnen. Wil de vergunninghouder voor langere tijd aardwarmte winnen, dan zal een ‘vervolgvergunning aardwarmte’ moeten wordt aangevraagd. Een startvergunning wordt verleend door de Minister op aanvraag van de houder van de toewijzing zoekgebied (bestaande uit één of meer personen).

3. Vervolgvergunning aardwarmte
Wil een betrokken partij na het verkrijgen van een startvergunning voor langere tijd aardwarmte blijven winnen (in de regel zal dat het geval zijn), dan kan een ‘vervolgvergunning aardwarmte’ worden aangevraagd voor het (gedeelte van het) gebied waarop de startvergunning betrekking heeft. Deze door de Minister te verlenen vervolgvergunning geeft het recht om gedurende de in de vergunning bepaalde periode aardwarmte te winnen. In de vervolgvergunning worden onder meer de omvang van het definitieve winningsgebied, de duur (deze wordt gekoppeld aan de periode waarin aardwarmte in dat winningsgebied naar verwachting economisch winbaar is) en de aan de winning gestelde voorwaarden opgenomen.

Slotopmerkingen
Het nieuwe vergunningstelsel is specifiek toegesneden op de opsporing en winning van aardwarmte. De startvergunning biedt een betrokken partij namelijk de mogelijkheid om na een boring in de opsporingsfase en aanleg van de winningsinstallatie al direct over te gaan tot tijdelijke winning van aardwarmte. Onder de vigerende regeling in de Mbw moet daarentegen eerst een tijdrovende procedure worden doorlopen voor het verkrijgen van een winningsvergunning en een goedgekeurd winningsplan, alvorens daadwerkelijk tot winning van aardwarmte te kunnen overgaan. Technisch gezien heeft het direct kunnen winnen van aardwarmte als voordeel dat putten en/of installaties niet buitengebruik gesteld hoeven te worden met het risico op verstopping dan wel beschadiging. Financieel gezien heeft het direct kunnen winnen van aardwarmte als voordeel dat een betrokken partij inkomsten kan genereren.

Daarnaast verloopt de procedure tot vergunningverlening voor aardwarmte sneller, doordat (ten opzichte van het huidige systeem) ter zake kortere aanvraag- en beslistermijnen worden gehanteerd. Alles in ogenschouw genomen, is het de verwachting dat de nieuwe regels een gunstig effect zullen hebben op de business cases van partijen die aardwarmte willen winnen. Hierdoor zal voor mogelijke initiatiefnemers het investeringsrisico bij het ontwikkelen van aardwarmteprojecten worden verkleind.

Hoewel dit een aanzienlijke verbetering is ten opzichte van het huidige vergunningstelsel in de Mbw, zal de praktijk uiteindelijk moeten uitwijzen, of er nog eventuele andere knelpunten bestaan. Zoals gezegd, kan aardwarmte een belangrijke rol spelen in de energie- en de warmtetransitie in Nederland. Deze Wetswijziging biedt daartoe zeker een steun in de rug. Het is nu alleen nog wachten op de aanpassing van het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling in lijn met dit nieuwe systeem en de inwerkingtreding van de Wetswijziging (naar verwachting) in het tweede kwartaal van 2023.