Bestuurder als overtreder aansprakelijk voor dwangsommen

Net als wettelijke plichten moeten voorschriften uit een omgevingsvergunning worden nageleefd. In geval van overtreding hiervan rijst de vraag: wie kan als overtreder worden aangemerkt? Dit is van belang omdat aan de overtreder onder meer een last onder dwangsom kan worden opgelegd, de overtreder de verbeurde dwangsommen moet betalen en de overtreding moet beëindigen.

Op 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2826) is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ingegaan op de vraag wat nodig is voor het aanmerken van een rechtspersoon als overtreder. Deze zaak speelde tussen het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (het college) en vier (rechts)personen.

De feiten

Aan Chijnsgoed Parkmanagement B.V. (Chijnsgoed) is op 9 november 2006 een omgevingsvergunning voor milieu verleend. Deze ziet op een (afvalstoffen)inrichting gelegen aan de Pastoor P. Thijssenlaan 41-43 te Sterksel (Noord-Brabant). Tijdens controles van deze inrichting is een overtreding geconstateerd.

Voor zover hier relevant zijn in de inrichting van Chijnsgoed afvalstoffen van bedrijf A volgens het college te lang opgeslagen. In de omgevingsvergunning uit 2006 is bepaald dat de termijn van opslag van afvalstoffen maximaal één jaar mag bedragen. Het college heeft daartoe op 22 december 2016 een voornemen tot handhavend optreden kenbaar gemaakt.

Last onder dwangsom

Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het college onder dwangsom gelast het te lang opslaan van afval te beëindigen. De last is opgelegd aan vier aan de vergunninghouder gelieerde (rechts)personen, te weten: Parkmanagement Bio & Sciencepark Sterksel B.V. (Parkmanagement), Junior Beheer B.V. (Junior Beheer), appellant A en appellant B (deze vier gezamenlijk: Parkmanagement c.s.). De last houdt in dat per week dat de betrokken afvalstoffen langer dan één jaar worden opgeslagen een dwangsom wordt verbeurd van EUR 25.000,‑.

Parkmanagement c.s. betoogden bij de Afdeling dat de last ten onrechte was opgelegd omdat:

• zij geen vergunninghouder zijn; en
• de overtreding niet door hen is begaan.

Activiteit in handelsregister

De Afdeling overweegt dat in artikel 2.25 lid 1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat een omgevingsvergunning voor eenieder geldt die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De uitvoering van het “project” komt in dit geval neer op het in werking hebben van de afvalstoffeninrichting. Dit betekent dat degene die deze inrichting exploiteert – in de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde jurisprudentie wordt deze persoon aangeduid als de drijver van de inrichting – vergunninghouder is en de voor die inrichting geldende omgevingsvergunning moet naleven.

Dat de omgevingsvergunning uit 2006 is verleend aan Chijnsgoed staat niet ter discussie. De vraag is of ook Parkmanagement als vergunninghouder kwalificeert. Volgens het handelsregister is één van de activiteiten van Parkmanagement: “Drijven van de inrichting aan de Pastoor P. Thijssenlaan 41-43 te Sterksel”. Het college heeft hieruit geconcludeerd dat (naast Chijnsgoed) ook Parkmanagement de inrichting exploiteert.

Vergunninghouder

Doorslaggevend is of Parkmanagement feitelijk de inrichting exploiteert en niet of deze exploitatie in het handelsregister is genoemd (uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210). Echter, het college mag aan de in het handelsregister opgenomen informatie, die Parkmanagement zelf zal hebben verstrekt, wel het vermoeden ontlenen dat Parkmanagement de inrichting de facto (samen met Chijnsgoed) exploiteert.

Parkmanagement c.s. hebben met de enkele stelling dat Parkmanagement een lege vennootschap is, die is opgericht met het oog op een mogelijke verkoop in de toekomst, niet met voldoende argumenten aannemelijk gemaakt dat het college ten onrechte is uitgegaan van dit vermoeden, aldus de Afdeling.

Dit betekent dat het college Chijnsgoed en Parkmanagement als gezamenlijke exploitanten van de inrichting, en daarmee als overtreders van de voorschriften van de omgevingsvergunning uit 2006, kon aanmerken. Het college kon dus een last onder dwangsom aan Parkmanagement opleggen.

Feitelijke leiding geven

Vervolgens is het nog de vraag of naast Parkmanagement ook Junior Beheer, appellant A en appellant B door het college als overtreder aangemerkt mochten worden. Voor de beoordeling hiervan is artikel 5:1 lid 3 Algemene wet bestuursrecht (Awb) samen met artikel 51 lid 2 Wetboek van Strafrecht (Sr) van belang.

In artikel 5:1 lid 3 Awb is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen én door rechtspersonen. Verder is in dat artikel bepaald dat artikel 51 lid 2 en 3 Sr van overeenkomstige toepassing is. Uit artikel 51 lid 2 Sr volgt – samengevat – dat indien een strafbaar feit (lees: overtreding) wordt begaan door een rechtspersoon, maatregelen kunnen worden ingesteld tegen:

• die rechtspersoon; of
• hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging; of
• de onder 1 en 2 genoemde (rechts)personen tezamen.

Begaan van de overtreding

Parkmanagement c.s. stellen dat zij de overtreding niet hebben begaan maar een werknemer van Chijnsgoed, die als bedrijfsleider feitelijke leiding heeft gegeven aan de overtreding. Die vlieger gaat niet op. De Afdeling oordeelt dat zelfs indien een werknemer van Chijnsgoed als bedrijfsleider feitelijke leiding heeft gegeven aan de overtreding, dit niet betekent dat deze werknemer dit met uitsluiting van anderen heeft gedaan.

Op basis van vaste rechtspraak kunnen bestuurders van rechtspersonen, vaak zelf een rechtspersoon, onder omstandigheden ook feitelijk leiding geven aan de verboden gedraging. Daarvan kan sprake zijn wanneer een bestuurder:

• op de hoogte is van de betrokken gedraging; en
• daaraan – hoewel hij dit had kunnen doen – geen einde heeft gemaakt.

De vraag is dus of Junior Beheer, appellant A en appellant B op de hoogte waren van de gedragingen en of zij deze konden beëindigen.

Uit het handelsregister blijkt dat Junior Beheer, appellant A en appellant B middellijk bestuurders zijn van Chijnsgoed en Parkmanagement. Volgens de Afdeling is geen reden om eraan te twijfelen dat zij zich met het daadwerkelijk besturen van Chijnsgoed en Parkmanagement bezig houden. Als middellijk bestuurder hadden zij de overtreding dus kunnen (laten) beëindigen.

Er moet van worden uitgegaan dat Junior Beheer, appellant A en appellant B als betrokken bestuurders ervan op de hoogte zijn geweest dat de van bedrijf A afkomstige afvalstoffen, in strijd met de vergunning, langer dan één jaar werden opgeslagen. Hierbij weegt mee dat het college op 22 december 2016 het voornemen om handhavend op te treden kenbaar had gemaakt.

Hoewel Junior Beheer, appellant A en appellant B van deze overtreding op de hoogte waren, hebben zij daaraan geen einde gemaakt. Gezien de hiervoor bedoelde vaste rechtspraak, kunnen zij dan ook worden aangemerkt als (rechts)personen die feitelijk leiding hebben gegeven aan de overtreding en op die overtreding worden aangesproken, aldus de Afdeling.

Het college kon dus zowel Parkmanagement (exploitant van de inrichting) als Junior Beheer, appellant A en appellant B (feitelijke leiding geven) aanmerken als overtreders aan wie de last tot beëindiging van die overtreding kon worden opgelegd.

Conclusie

Voor bestuurders is het van belang zich te beseffen dat een vermoeden, op basis van een in het handelsregister ingeschreven activiteit van een vennootschap, tot kwalificatie als exploitant kan leiden.

Verder is het voor bestuurders van belang zich te beseffen dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen als overtreder aangemerkt kunnen worden en dat zij, onder omstandigheden, feitelijke leiding kunnen geven aan verboden gedragingen. Een als overtreder aangemerkte (rechts)persoon kan met een last worden aangeschreven en dwangsommen verbeuren. Dat mogelijk sprake is van middellijk bestuur doet hier niet aan af. Men kan zich niet eenvoudig verschuilen achter werknemers (bedrijfsleiders) of vennootschapsstructuren.

Uit deze uitspraak kan tot slot worden afgeleid dat kennis van een aanschrijving ook aan middellijk bestuurders wordt toegerekend. Houd hier rekening mee bij het inschatten van het risico als overtreder te worden aangemerkt.