Brandgevaar? Passend beoordelen maar! De passende beoordelingsplicht voor brandpreventiemaatregelen in Natura 2000-gebieden bevestigd

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) oordeelde in haar arrest van 7 december 2023 over een aantal, door de Letse bestuursrechter aan haar gestelde, prejudiciële vragen met betrekking tot de uitleg van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn (“Hrl”) bij het nemen van brandpreventieve maatregelen in Natura 2000-gebieden. Zij oordeelde onder meer dat dat het treffen van brandpreventieve maatregelen in Natura-2000 gebieden op grond van artikel 6, lid 3 Hrl passend moet worden beoordeeld. Met dit oordeel nam zij de conclusie van de advocaat-generaal (“A-G”) J. Kokett over, die zich op 13 juli 2023 ook al uitliet over dit vraagstuk.[1]

In deze blog bespreken wij hoe de HvJ met dit arrest nadere duiding heeft gegeven aan zowel het ‘projectbegrip’ in de zin van artikel 6, lid 3 Hrl, als de eventuele daarmee samenhangende passende beoordelingsplicht.

Achtergrond en aanleiding
Het verzoek tot een prejudiciële beslissing werd ingediend in het kader van een Lets geding tussen de Letse onderneming ‘Latvijas valsts meži’ AS, ‘verzoeker’ in het hoofdgeding en het regionale bestuur van de Letse milieubeschermingsautoriteit. Kort gezegd zag het geding op het volgende. In 2021 werd door de milieubeschermingsautoriteit geconstateerd dat verzoekster in een beschermd Natura-2000 gebied langs de hoofdwegen bomen had gekapt, ter voorkoming van brandgevaar. Deze ‘maatregel’ zou volgens de autoriteit niet zijn opgenomen in het beschermingsplan, noch in een decreet, waardoor een passende beoordeling van de effecten op grond van artikel 6, lid 3 Hrl had moeten plaatsvinden. Bij besluit van 15 januari 2021 werd verzoekster dan ook verplicht om verschillende maatregelen te nemen om de negatieve gevolgen van het kappen van bomen in het betrokken Natura-2000 gebied te verminderen.

Verzoekster heeft dit besluit aangevochten. Zij meende dat de haar verweten activiteiten werden voorgeschreven door nationale regelgeving inzake de preventie van bosbranden, dat de activiteiten niet passend hoefden te worden beoordeeld ex artikel 6, lid 3 Hrl en dat deze activiteiten in overeenstemming waren met het beschermingsplan als met een decreet. Daarnaast zouden de opgelegde maatregelen negatieve gevolgen hebben voor de brandbescherming en bestrijding in het betreffende gebied.

Hoofdvraag in het geding was dan: kwalificeren de activiteiten als activiteiten die in de zin van artikel 6, lid 3 Hrl passend beoordeeld moeten worden? [2]  Hiervoor is dan onder meer van belang dat de activiteiten kwalificeren als plan of project’ in de zin van artikel 6, lid 3 Hrl en dat deze niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied. Dan hoeven deze immers in beginsel niet in het kader van artikel 6, lid 3 Hrl passend beoordeeld te worden.

Over de beantwoording van bovenstaande vragen heeft de Letse bestuursrechter vragen gesteld aan het HvJ en verzocht om een prejudiciële beslissing. 

Beoordeling HvJ
Het HvJ oordeelde allereerst dat artikel 6, lid 3, Hrl zo moet worden uitgelegd dat het begrip ‘project’ ook activiteiten omvat die in een Natura-2000 gebied worden verricht om het onderhoud van de daar aanwezige installaties ter bescherming tegen bosbranden te verzekeren, overeenkomstig de eisen inzake bescherming tegen bosbranden die zijn vastgesteld in de toepasselijke regelgeving, wanneer deze activiteiten de materiële toestand van de betrokken plaats veranderen.

Deze activiteiten kunnen daarnaast niet zomaar worden beschouwd als ‘verband houdend met of nodig voor het beheer van het gebied’, en zijn dus niet per definitie vrijgesteld van de passende beoordelingsplicht. Dit wordt slechts anders als zij behoren tot instandhoudingsmaatregelen die ex artikel 6, lid 1 Hrl zijn vastgesteld.

Als derde oordeelde het HvJ dat artikel 6, lid 3 Hrl de verplichting oplegt tot het verrichten van een passende beoordeling voor plannen en projecten, óók als deze op grond van nationale regelgeving (voor de preventie van bosbranden) worden voorgeschreven.

Vervolgens oordeelde het HvJ dat activiteiten in een Natura-2000 gebied die zien op het verzekeren van onderhoud van de daar aanwezige installaties ter bescherming van bosbranden, op grond van artikel 6, lid 3 Hrl niet mogen worden gestart, doorgezet of voltooid, voordat een passende beoordeling heeft plaatsgevonden. Dit is slechts anders als deze activiteiten dus kwalificeren als instandhoudingsmaatregelen ex artikel 6, lid 1 Hrl, óf als er een actueel of imminent gevaar voor de instandhouding van dat gebied bestaat dat de onmiddellijke uitvoering van die maatregelen vereist.

Tenslotte oordeelde het HvJ dat de betrokken lidstaat, en specifiek dus de bevoegde autoriteiten, op grond van artikel 6, lid 3 Hrl in samenhang gelezen met het beginsel van loyale samenwerking[3], verplicht zijn om maatregelen te treffen om de mogelijk significante effecten van maatregelen die zonder passende beoordeling zijn uitgevoerd te voorkomen, en om de schade te herstellen die door deze werkzaamheden kan zijn veroorzaakt. Als kanttekening daarbij stelt zij wel dat artikel 6, lid 3 Hrl de lidstaat daarentegen niet verplicht om van particulieren herstel van dergelijke schade te eisen wanneer deze aan hen kan worden toegerekend. Het beginsel van loyale samenwerking geldt immers slechts voor de lidstaten en hun organen, en daaruit kan dan voor particulieren geen verplichting voortvloeien om de schade, toegebracht door een niet passend beoordeelde activiteit, aan een Natura-2000 gebied te vergoeden.

Tot slot
Met dit arrest neemt het HvJ de conclusie van de A-G Kokett van 13 juli 2023 over de passende beoordelingsplicht voor brandpreventiemaatregelen in Natura-2000 gebieden over, en verklaart zij de daarin opgenomen conclusies voor recht. Resumerend volgt hieruit dat het kappen van bomen als preventieve brandbeschermingsmaatregelen in een Natura-2000 gebied kwalificeert als een project in de zin van artikel 6, lid 3 Hrl, dat passend beoordeeld moet worden, vóórdat zij kan worden uitgevoerd. Deze maatregelen houden immers niet per definitie verband met, of zijn nodig voor het beheer van het gebied. Slechts in het geval dat zich een urgente situatie van daadwerkelijk en actueel gevaar voordoet (bijvoorbeeld bij een brand), of indien er daartoe een zeer reële kans bestaat (bijvoorbeeld bij een dreigende weersvoorspelling), kan worden volstaan met een beoordeling achteraf.

Ook in Nederland kennen wij, ter implementatie van de Hrl, een plicht om plannen en projecten die mogelijke significante gevolgen kunnen hebben voor betrokken Natura-2000 gebieden ‘passend’ te beoordelen, voordat zij eventueel doorgang kunnen vinden.[4] Met deze uitspraak wordt deze plicht verder ingekaderd. Daarnaast kunnen initiatiefnemers van een voorgenomen activiteit in een Natura-2000 gebied, hieraan handvatten ontlenen om te beoordelen of de voorgenomen activiteit überhaupt kwalificeert als een plan of project in de zin van de Hrl, en derhalve of die activiteit passend beoordeeld dient te worden.

Heeft u vragen over (dit onderwerp) en wat dit mogelijk kan betekenen voor u of uw organisatie? Neem dan gerust contact op met een van onze specialisten.