De Afdeling werkt jurisprudentie over dynamische verwijzingen in planregels nader uit

Met invoering van de zevende tranche van de Crisis- en herstelwet (Chw) in 2014, werd het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (bestemmingsplan-mvr) geïntroduceerd. Vooruitlopend op de komst van het omgevingsplan – die met inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt ingevoerd – kunnen gemeenten hier sindsdien mee experimenteren. Een van de mogelijkheden die het bestemmingsplan-mvr biedt, is het kunnen vaststellen van planregels met dynamische verwijzingen. Dergelijke planregels hebben over de jaren voor de nodige jurisprudentie gezorgd. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 27 oktober jl. een nieuwe interessante uitspraak aan de jurisprudentie toegevoegd. Deze uitspraak heeft mogelijk gevolgen voor gemeenten die voornemens zijn dynamische verwijzingen in planregels op te nemen. Bovendien heeft de uitspraak mogelijk gevolgen voor hoe dynamische verwijzingen onder de Omgevingswet in het omgevingsplan worden opgenomen.

In deze blog leggen we eerst kort uit wat het bestemmingsplan-mvr en dynamische verwijzingen zijn en welke mogelijkheden dit gemeenten biedt. Aansluitend plaatsen wij deze dynamische verwijzingen in een bredere context; staan ze enkel in bestemmingsplannen-mvr of ook in reguliere bestemmingsplannen? En wat is mogelijk onder de Omgevingswet? Vervolgens bespreken we de belangrijkste rechtsoverwegingen uit de recente uitspraak van de Afdeling. Het geheel sluiten wij af met een conclusie, waarin we zullen ingaan op wat deze uitspraak betekent voor de praktijk. Daarbij geven we aan wat de mogelijke gevolgen zijn voor het reguliere bestemmingsplan, het bestemmingsplan-mvr en het toekomstige omgevingsplan.

Bestemmingsplan verbrede reikwijdte

De mogelijkheid voor het vaststellen van een bestemmingsplan-mvr vloeit voort uit artikel 2.4 Chw in samenhang met artikel 7c van het Besluit Uitvoering Chw. Een van de voordelen die een bestemmingsplan-mvr biedt ten opzichte van een regulier bestemmingsplan, is de mogelijkheid om regels te stellen waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Dergelijke dynamische verwijzingen in de planregels maken het mogelijk om globaler te bestemmen en makkelijker wijzigingen in een bestemming aan te brengen. Om een wijziging door te voeren hoeft bij een dergelijke bepaling immers slechts het onderliggende beleid te worden aangepast en niet het gehele bestemmingsplan.

Regulier bestemmingsplan

Ook in reguliere bestemmingsplannen is het mogelijk om dynamische verwijzingen op te nemen in de planregels. De Afdeling bepaalt in de uitspraak van 17 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1862) dat in een bestemmingsplanregel wat betreft de geldende parkeernormen naar beleidsregels kan worden verwezen, en dat dat een dynamische verwijzing mag zijn. Hiermee stapt de Afdeling af van tot dan toe vaste rechtspraak die inhoudt dat een dynamische verwijzing in een regulier bestemmingsplan niet is toegestaan. De grondslag voor deze nieuwe lijn ligt in artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Voorwaarde voor een dergelijke dynamische verwijzing naar het parkeerbeleid is wel dat deze voldoende duidelijk in de betreffende planregel tot uitdrukking wordt gebracht, zo oordeelt de Afdeling in de uitspraak van 26 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1136). Het moet dus duidelijk zijn naar welke beleidsregels wordt verwezen.

Dynamische verwijzingen zijn dus niet alleen mogelijk in een bestemmingsplan-mvr maar ook in reguliere bestemmingsplannen. Aangezien bestemmingsplannen voldoende rechtszekerheid moeten bieden, zodat het voor burgers duidelijk is welke regels gelden voor een bepaald gebied, kan hier kritisch over worden gedacht.

Omgevingsplan

In omgevingsplannen kan naast het stellen van regels over activiteiten ook met vergunningsstelsels worden gewerkt. De Omgevingswet introduceert de omgevingsplanactiviteit, welke de huidige uitwerkingsplicht, binnenplanse afwijkactiviteit en wijzigingsbevoegdheid vervangt. De omgevingsplanactiviteit maakt het mogelijk om binnenplans een nader afweegpunt op te nemen. Per omgevingsplanactiviteit dienen in het omgevingsplan beoordelingsregels op te worden genomen. Indien een aanvraag voldoet aan deze beoordelingsregels, mag een initiatiefnemer erop vertrouwen dat een omgevingsvergunning wordt verleend. In de beoordelingsregels kunnen dynamische verwijzingen naar beleidsregels worden opgenomen. Deze mogelijkheid draagt bij aan de doelstelling om onder de Omgevingswet globaler te kunnen bestemmen en te kunnen werken met open normen.

Voldoende concreet? Dat hangt af van de omstandigheden van het geval

De uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2388) gaat over het bestemmingsplan-mvr ‘Retailpark Belvédère’. In een tussenafspraak heeft de Afdeling overwogen dat een aantal planregels te rechtsonzeker was en onder meer strijd opleverde met artikel 7c van het Besluit Uitvoering Chw. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen deze gebreken te herstellen. Ter uitvoering van deze tussenuitspraak heeft de raad het plan opnieuw, gewijzigd, vastgesteld. Daarnaast heeft de raad diverse herziende beleidsregels vastgesteld, waarnaar in de planregels wordt verwezen. Kort gezegd menen appellanten dat een aantal planregels met dynamische verwijzingen nog steeds te rechtsonzeker is.

De Afdeling overweegt dat indien een raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan gebruik maakt van de bevoegdheid om regels te stellen met een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels (dynamische verwijzing), de raad de desbetreffende norm in de planregels voldoende concreet en objectief moet begrenzen. Dit vloeit voort uit de rechtszekerheid. Daarbij is bovendien van belang dat de verbeelding en de planregels zelf voldoende inzicht moeten bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Ook moet niet worden vergeten dat er relevante verschillen bestaan tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Op een voorbereiding van een bestemmingsplan is immers afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing, terwijl tegen een beleidsregel alleen indirect kan worden opgenomen, bijvoorbeeld door rechtsmiddelen aan te wenden tegen een op de beleidsregel gebaseerde omgevingsvergunning. Bovendien is aan een beleidsregel inherent dat daarvan op grond van artikel 4:84 Awb kan worden afgeweken. De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt af van de omstandigheden van het geval.

De volgende omstandigheden worden hierbij van belang geacht:

1. De aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;
2. het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;
3. de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en;
4. de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

Het bovenstaande overwegende, komt de Afdeling tot de slotsom dat bepaalde planregels van het bestemmingsplan-mvr ‘Retailpark Belvédère’ waarin wordt verwezen naar open normen in strijd zijn met de rechtszekerheid.

Conclusie

De overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 27 oktober jl. zijn niet alleen van belang voor bestemmingsplannen-mvr, maar ook voor reguliere bestemmingsplannen waarin in de planregels dynamisch wordt verwezen naar (parkeer)beleid. Bovendien zouden de overwegingen van de Afdeling van belang kunnen zijn voor dynamische verwijzingen die onder de Omgevingswet mogelijk in het omgevingsplan zijn opgenomen. Als een omgevingsplanactiviteit met daarbij behorende beoordelingsregels in het omgevingsplan is opgenomen, moet het voor een initiatiefnemer bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor die activiteit duidelijk zijn wanneer zijn aanvraag voldoet aan de in de beoordelingsregels gestelde normen. Indien deze beoordelingsregels dynamische verwijzingen bevatten, zullen deze dus ook voldoende concreet en objectief begrensd moeten zijn. In dat kader is het nog relevant om te noemen dat het omgevingsplan niet slechts ziet op ‘de goede ruimtelijke ordening’ maar op de gehele fysieke leefomgeving. Een open norm zal in het omgevingsplan dus betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en niet op de goede ruimtelijke ordening.

Het is raadzaam dat gemeenten de overwegingen van de Afdeling in acht nemen bij het opnemen van dynamische verwijzingen en open normen in planregels en beoordelingsregels. Zij dienen zich ervan te vergewissen deze voldoende concreet en objectief begrensd zijn. Of dat ook daadwerkelijk zo is, zal dus moeten blijken uit de omstandigheden van het geval.