Vandaag heeft de Eerste Kamer de Tijdelijk wet maatregelen COVID-19, ook wel de Coronawet genoemd, aangenomen. De Coronawet dient ter vervanging van de noodverordeningen waarin de maatregelen ter bestrijding van het Covid-19-virus op dit moment zijn vastgelegd. In dit bericht lichten we toe wat de Coronawet betekent voor instellingen voor ouderenzorg en hoe de wet zich verhoudt tot de eerdere noodvoorzieningen.
Terugblik
Om bewoners, bezoekers en zorgverleners te beschermen tegen Covid-19 én om besmetting en verspreiding van Covid-19 te voorkomen, is begin dit jaar het bezoek aan verpleeghuizen en kleinschalige woonvormen in de ouderenzorg vergaand beperkt. Hieronder in vogelvlucht de tot nu toe genomen maatregelen en hun grondslag.
Op 19 maart jl. besluit het kabinet dat instellingen voor de ouderenzorg vanaf 20 maart tijdelijk worden gesloten voor bezoek en voor alle anderen die niet noodzakelijk zijn voor de basiszorg. Instellingen mogen alleen afwijken van dit verbod in de stervensfase van een client of vergelijkbare omstandigheden en voor structurele vrijwilligers. Voor de verdere uitvoering van dit besluit geeft de minister van VWS de voorzitters van de veiligheidsregio’s op grond van de Wet publieke gezondheid de opdracht om hun bevoegdheden in te zetten als een instelling problemen ervaart met het weigeren van bezoekers.
Een week later, op 26 maart, is de opdracht van de minister verwerkt in de Modelnoodverordening covid-19. Deze Modelnoodverordening is opgesteld door het Veiligheidsberaad en moet zorgen voor (zo veel mogelijk) uniforme regels in heel Nederland. Op basis van dit model hebben de voorzitters van de veiligheidsregio’s voor hun eigen regio een noodverordening op grond van de Wet veiligheidsregio’s vastgesteld. De Modelnoodverordening bevat vanaf dat moment twee relevante verboden:
i. een verbod voor instellingen voor ouderenzorg om personen die niet noodzakelijk zijn voor de zorg toe te laten, tenzij sprake is van één van de door het kabinet geformuleerde uitzonderingen; en
ii. een verbod voor bezoekers om zonder toestemming van instelling aanwezig te zijn in een instelling.
Voornoemd besluit van het kabinet, de opdracht aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s en de daaruit voortvloeiende verboden opgenomen in de Modelnoodverordening worden meermaals verlengd.
Eind april vervalt in de Modelnoodverordening het verbod gericht aan instellingen om bezoekers toe te laten. Volgens de toelichting is het niet (meer?) aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s om op te treden tegen instellingen. Het verbod gericht aan bezoekers blijft wel in stand, maar noemt niet langer de gronden waarop toestemming om aanwezig te mogen zijn verleend moet worden. Door deze wijziging is er geen op de wet gebaseerde verplichting meer om bezoekers te weigeren. Vanaf dat moment is uitgangspunt dat instellingen zelf beleid ontwikkelen voor het toelaten van bezoekers.
Opmerkelijk is dat juist de minister van VWS vervolgens in mei zelf een aanzet doet voor het vaststellen van randvoorwaarden voor het toelaten van bezoekers en een (beperkt) versoepelde bezoekregeling aankondigt. Na een pilotfase mogen alle instellingen die vrij zijn van covid-19 en aan een aantal andere voorwaarden voldoen de versoepelde bezoekregeling verpleeghuizen (met één vaste bezoeker per bewoner) toepassen. Onder andere Actiz en Verenso hebben voor invulling van de bezoekersregeling op lokaal niveau een handreiking opgesteld. Vervolgens versoepelt de minister medio juni de randvoorwaarden verder door mede te delen dat er “op voorhand geen beperkingen meer gelden voor het ontvangen van bezoek, noch wat betreft aantal bezoekers noch wat betreft de frequentie van bezoek“.
De Wpg voorziet echter niet in de mogelijkheid voor de minister om dergelijke rechtstreekse instructies te geven aan zorginstellingen. Met de nieuwe Coronawet wordt wel voorzien in zo’n wettelijke instructiebevoegdheid, daarover later meer.
Coronawet
Met inwerkingtreding van de Coronawet zullen de noodverordeningen en de daarin opgenomen verboden worden ingetrokken. Op grond van de Coronawet komt op zorgaanbieders een nieuwe zorgplicht te rusten. Deze plicht houdt in dat een zorgaanbieder ervoor moet zorgen dat bezoekers zich kunnen houden aan de maatregelen om besmetting te voorkomen, zoals de veiligeafstandsnorm, groepsvorming, en hygiënemaatregelen.
Deze nieuwe zorgplicht is volgens het kabinet een wettelijke invulling van de verplichting om ‘goede zorg’ te leveren op grond van de Wkkgz. Concrete invulling van deze zorgplicht zal door zelfregulering moeten worden vormgegeven. De adviezen en handreikingen die door het veld worden opgesteld, gelden daarbij als richtinggevend.
De IGJ liet zich kritisch uit over deze nieuwe zorgplicht. Volgens haar is de wettelijke verankering overbodig in het licht van de Wkkgz. Ter illustratie wijst zij ook op het protocol infectiepreventie, op grond waarvan het voorkomen van infecties wordt gezien als een nadere invulling van verplichting om goede zorg te leveren.
Ter voldoening aan de zorgplicht is de eerste stap voor instellingen bezoekers in de gelegenheid te stellen zich te houden aan de maatregelen om besmetting te voorkomen. Lukt dat niet, dan kan de instelling beperkingen of andere voorwaarden stellen aan bezoekers, zoals het dragen van een mondkapje en – in een uiterst geval – het tijdelijk verbieden van bezoek. Ook hier zullen richtlijnen uit het veld richtinggevend zijn. Eventuele maatregelen moeten bovendien persoonsgericht zijn en afgestemd zijn op de reële behoefte van de cliënt, aldus het kabinet. Hoe de instelling bij het treffen van maatregelen met alle benoemde elementen alsook factoren als de inrichting van een gebouw en de beschikbaarheid van personeel rekening kan houden, blijkt niet uit de wet en lijkt vooralsnog een flinke uitdaging.
Is de minister van VWS van mening dat de instelling bezoekers onvoldoende in staat stelt om de – in de Coronawet genoemde – maatregelen om besmetting te voorkomen in acht te nemen, dan kan hij een aanwijzing of, in spoedeisende gevallen, een bevel geven aan de betreffende instelling. Deze bevoegdheid is vergelijkbaar met de bestaande bevoegdheid op grond van de Wkkgz. De minister van VWS kan de bevoegdheden mandateren aan de ambtenaren van de IGJ.
Daarnaast kunnen bij ministeriële regeling beperkingen of andere voorwaarden worden gesteld aan bezoek als de maatregelen die de zorgaanbieder heeft genomen onvoldoende of juist onevenredig zijn. Dit ingrijpen kan alleen als het belang van de volksgezondheid opweegt tegen de belangen van de cliënten. De minister kan niet alleen kan ingrijpen als een instelling te weinig of te lichte maatregelen treft, maar ook als deze te veel of te zware maatregelen treft. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat in weerwil van een maatregel van een instelling toch (categorieën van) bezoekers moeten worden toegelaten.
Volgens de minister van VWS is met de huidige inzichten, ervaringen en capaciteit de kans klein dat er een ministeriële regeling voor een bezoekregeling wordt opgesteld die voor het hele land geldt. Bij het opstellen van een ministeriële regeling zal (i) per geval, regio en type zorginstelling worden bekeken of besmetting met covid-19 een reëel risico is, dat (ii) niet anders voorkomen kan worden dan door bijvoorbeeld een bezoekregeling op te stellen. Ook zal – met het oog op het huisrecht van cliënten – (iii) terughoudend worden omgegaan met het nemen van maatregelen ten aanzien van eigen kamers of appartementen in een instelling.
Verder bepaalt de Coronawet dat de toegang van bepaalde personen in ieder geval niet kan worden beperkt. Dat betreft (i) tenminste één familielid of naaste van een client, behoudens in geval van uitzonderlijke omstandigheden, (ii) familieleden of naasten van een client van wie de behandelend arts verwacht dat deze op korte termijn zal overlijden, (iii) personen in verband met het horen van een cliënt als bedoeld in de Wzd of het horen van betrokkene als bedoeld in de Wvggz en (iv) van advocaten en cliëntenvertrouwenspersonen als bedoeld in de Wzd en verstandelijk gehandicapte cliënten, en advocaten en patiëntenvertrouwenspersonen als bedoeld in de Wvgg.
Voor het nemen van maatregelen op grond van de Coronawet gelden de reguliere medezeggenschapsverplichtingen. Instellingen voor ouderenzorg moeten op grond van de Wmcz 2018 alle cliënten en hun vertegenwoordigers in de gelegenheid stellen inspraak uit te oefenen op maatregelen die direct van invloed zijn op het dagelijks leven van deze cliënten. Dit kan op allerlei manieren, zoals (anonieme) vragenlijsten, individuele raadpleging en huiskamergesprekken. Ook geldt er een instemmingsrecht voor de cliëntenraad ten aanzien van bijvoorbeeld een besluit over een bezoekersregeling.
Toezicht en handhaving van de nieuwe zorgplicht ligt bij de IGJ. De IGJ heeft aangegeven dat zij de zorgplicht niet apart zal toetsen, maar deze zal meenemen in de uitvoering van haar bredere toezichtstaak. Op de door de minister gedane aanwijzingen of bij ministeriële regeling opgelegde aanvullende beperkingen of voorwaarden zal in eerste instantie via de bestuursrechtelijke weg toezicht en handhaving plaatsvinden. Dit betekent in de meeste gevallen dat een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom zal worden opgelegd als een instelling aanwijzingen of beperkingen niet naleeft. Daarnaast is het niet naleven van de door de minister gedane aanwijzingen of opgelegde aanvullende beperkingen of voorwaarden ook strafbaar.
