De echte stikstofcrisis begint nu pas – uitspraken “Amercentrale” en “Rendac” hebben grote gevolgen voor investeerders, bedrijven, en ontwikkelaars

De uitspraken “Amercentrale” en “Rendac” van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2024 hebben grote gevolgen voor onder meer investeerders, bedrijven, en ontwikkelaars. In dit artikel verduidelijkt Pim Oremans zo eenvoudig mogelijk hoe deze nieuwe uitspraken de stikstofdiscussie op scherp zetten. Zijn conclusie luidt: de echte stikstofcrisis begint nu pas.

Veel projecten in de woning- en kantorenbouw, het bedrijfsleven, industrie, energie, enzovoorts veroorzaken stikstofemissie. Auto’s, landbouwdieren, cv-ketels, gasturbines: de kans is aanwezig dat dit leidt tot stikstofdepositie op een of meer beschermde Natura 2000-gebieden. Dat is vergunningplichtig. Voorheen was alleen het uitgangspunt: nieuwe stikstofdepositie mag je verrekenen met de stikstofdepositie die al vanaf dezelfde locatie werd veroorzaakt (zogenaamd “intern salderen”). Op die manier was vaak geen zogenaamde natuurvergunning nodig voor projecten die per saldo niet meer stikstofdepositie op beschermd Natura 2000-gebied veroorzaken. Daarmee kon een langdurig en ingewikkeld traject worden voorkomen. Voor veel bedrijven en vastgoedprojecten bood deze procedure een (zo niet: de enige) uitweg uit de stikstofcrisis. Uit de uitspraken van 18 december 2024 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt echter dat voor intern salderen in de meeste gevallen wel degelijk een natuurvergunning nodig is (én was, met terugwerkende kracht). Deze uitweg uit de stikstofcrisis is dus per direct afgesloten.

Dat betekent dat in veel meer gevallen dan voorheen mocht worden aangenomen een natuurvergunning nodig is. Omdat de wetgeving voorheen anders werd uitgelegd door de bestuursrechter, is voor veel bedrijven en/of bouwprojecten in het verleden nooit een natuurvergunning aangevraagd. De gedachte was namelijk: intern salderen mag vergunningvrij. Deze bedrijven en vastgoedprojecten staan nu dus voor een probleem: voor zover zij na interne saldering (en dus zonder vergunning) ervoor zorgen dat stikstof neerdaalt op één of meer Natura 2000-gebieden, zijn die activiteiten waarschijnlijk in strijd met de wet. Zij hebben dan alsnog een natuurvergunning nodig. En ook nieuwe projecten of bedrijfsaanpassingen zijn al snel vergunningplichtig.

Wat de situatie nog verder bemoeilijkt, is dat uit dezelfde uitspraken volgt dat de vergunning die nu tóch nodig blijkt, nog lastiger wordt om te verlenen. Verschillende eisen worden aangescherpt. Zo mag bijvoorbeeld niet altijd meer worden uitgegaan van vergunde (emissie-)rechten als referentiesituatie, en wordt ook een “additionaliteitstoets” bij intern salderen geïntroduceerd. Het verkrijgen van toestemming voor intern salderen wordt zo nog moeilijker. Als je daarbij meeneemt dat vergunningverleners nu al te weinig capaciteit hebben voor een vlotte doorlooptijd, durven wij de stelling aan: de echte stikstofcrisis begint nu pas.

In dit blog verduidelijken wij hoe het zat (1), hoe het nu zit (2), en waarom dit zo ingrijpend is (3). Vervolgens gaat dit artikel specifiek in op wat de gevolgen zijn voor bedrijven (4), ontwikkelaars (5) en investeerders en (vastgoed)eigenaren (6). De conclusie (7) komt erop neer dat de echte stikstofcrisis nu pas echt is begonnen. Bij het ontwikkelen, aankopen en verkopen van vastgoed en bedrijven kan daarom het best scherp worden gekeken of een natuurvergunning nodig is of was. En – als dat zo blijkt te zijn – dat het best in een zo vroeg mogelijk stadium de risico’s en eventuele gevolgen in kaart kunnen worden gebracht. Het verkrijgen van natuurvergunningen is namelijk notoir lastig en duurt doorgaans erg lang. Toch moet die stap vaak wel worden doorlopen.

1. Hoe zat het eerst?

Uit de Omgevingswet (en vóór 1 januari 2024 de Wet natuurbescherming) volgt dat een natuurvergunning nodig is voor elk project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Deze vergunningplicht komt al snel aan de orde als ergens stikstofemissie bij komt kijken. Landbouwdieren, verwarmingsketels, hijskranen, auto’s en vrachtwagens: bij veel bedrijfsactiviteiten en vastgoed is in elk geval in enige mate sprake van stikstofemissie. Zelfs bij woningen: daar kan een cv-ketel hangen, en de bewoners rijden mogelijk in een brandstofauto.

Met een rekenmodel kan worden berekend hoeveel van deze stikstofemissie naar verwachting zal neerdalen op Natura 2000-gebied (stikstofdepositie). Omdat deze Natura 2000-gebieden al overbelast zijn met stikstofdepositie, is elke toename in principe problematisch voor de natuur. En daardoor is dus ook elke toename van stikstofdepositie vergunningplichtig.

Tot voor kort was het uitgangspunt dat een nieuwe ontwikkeling op dezelfde locatie (bedrijfsaanpassing, bedrijfsbeëindiging ten behoeve van woningbouw, of anderszins) niet vergunningplichtig was als per saldo geen sprake was van een toename van stikstofdepositie. De stikstofdepositie in de toekomstige situatie mocht dus vergunningvrij worden weggestreept tegen de referentiesituatie: intern salderen.

2. Hoe blijkt het nu te zitten?

2.1 Toch een vergunningplicht

Uit de uitspraken Amercentrale en Rendac blijkt dat ook intern salderen in beginsel vergunningplichtig is. En dat in feite altijd al was: de uitspraken hebben terugwerkende kracht. Dat betekent dus dat projecten waarbij intern is gesaldeerd, alsnog een vergunning moet worden verkregen. De Afdeling heeft in zijn uitspraak een termijn van vijf jaar gegeven om die vergunning alsnog te verkrijgen. Gedurende die vijf jaar mag niet worden gehandhaafd.

Er zijn wel uitzonderingen van deze vergunningplicht, zoals wanneer één-en-hetzelfde project wordt voortgezet of sprake is van “inherente standaardonderdelen”.[1] De eisen voor deze uitzonderingen zijn echter zo specifiek dat die in de meeste gevallen niet van toepassing zullen zijn.

Dat er toch een vergunning nodig is voor intern salderen is niet alles: ook worden nadere eisen gesteld aan hoe interne saldering kan en mag plaatsvinden.

2.2 Nadere eis 1: bij milieuvergunningssituaties alleen stikstofruimte die feitelijk is benut

Anders dan voorheen mag niet meer zomaar als uitgangspunt worden genomen wat de stikstofdepositie was als gevolg van een geldende vergunning. Als er een natuurvergunning ligt mag dit wel, maar als er alleen een milieuvergunning ligt – die overigens zijn basis moet vinden vóór de datum waarop de betrokken natuurgebieden als beschermd Natura 2000-gebied werden aangewezen – mag die vergunning slechts als uitgangspunt worden gebruikt voor zover (1) de relevante bedrijfsonderdelen feitelijk zijn gerealiseerd én (2) de stikstofruime feitelijk is benut. [2]

Voorbeeld: een fabriek heeft een milieuvergunning waarmee zij 5.000 kg stikstofverbindingen per jaar mag uitstoten. Door uitblijvende vraag produceert zij minder dan vergund, zodat feitelijk maar 4.000 kg per jaar wordt uitgestoten en (al dan niet deels) neerdaalt op beschermd natuurgebied. De fabriek wil een oven bijplaatsen die voor 500 kg stikstofemissie per jaar zorgt. Per saldo zou dit leiden tot 4.500 kg stikstofemissie per jaar. Uit het rekenmodel AERIUS blijkt dat er niet meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebied ontstaat dan destijds toegestaan in de milieuvergunning.

Voorheen was de aanname dat deze wijziging vergunningvrij kon plaatsvinden door middel van intern salderen. Nu blijkt dat het nodig is (en met terugwerkende kracht: was) om de latente ruimte van 1.000 kg stikstofemissie per jaar (c.q. de bijbehorende stisktofdepositie) buiten beschouwing te laten. Bovendien is een vergunning vereist.

Als de fabriek een natuurvergunning in plaats van een milieuvergunning als uitgangspunt kan hanteren, hoeft de latente ruimte niet buiten beschouwing te worden gelaten. Er is dan wel, in tegenstelling tot eerder gedacht, een vergunning vereist voor de interne saldering.

2.3 Nadere eis 2: additionaliteitstoets

Daar komt bovenop de zogenaamde “additionaliteitstoets”. Áls aan de voorgaande criteria kan worden voldaan, mag de beschikbare stikstofruimte alleen worden benut voor saldering als die niét nodig is voor de natuur. Concreet kan de stikstofruimte alleen voor interne saldering worden benut als (1) het behoud van de natuurwaarden in de relevante Natura 2000-gebieden is gewaarborgd door (andere) instandhoudings-maatregelen, en (2) verzekerd is dat het realiseren van de herstel- en verbeterdoelstellingen voor deze gebieden mogelijk blijft. Zo lang aan deze criteria niet wordt voldaan, moét de stikstofruimte worden ingezet voor natuurbehoud/-herstel/-verbetering. Dat leidt de Afdeling af uit de Habitatrichtlijn.[3]

Dit geldt niét alleen voor de stikstofruimte die nog niet werd benut: er moet bij nieuwe vergunningverlening worden bekeken of de gehele referentiesituatie (dus alle stikstofruimte die een bedrijf heeft) niet als natuurverbetermaatregel moet worden ingezet.[4]

Voorbeeld: als de fabriek uit het vorige voorbeeld een vergunning aanvraagt voor het bijplaatsen van een oven, betekent dat dat voor álle stikstofruimte die zij heeft moet worden bekeken of deze ruimte niet ten goede moet komen aan de natuur. Het maakt niet uit of zij al een milieuvergunning of een natuurvergunning had.

3. Waarom is dit zo ingrijpend?

Naast het feit dat er dus een vergunningplicht is voor intern salderen – wat voornamelijk extra administratieve lasten en doorlooptijd voor een vergunning met zich meebrengt, is vooral deze laatste factor, het additionaliteitsvereiste, een groot obstakel voor vergunningverlening.

De staat van instandhouding van de Natura 2000-gebieden is door de band genomen erg slecht. Veel van de geldende herstel- en verbeterdoelstellingen zijn momenteel ver buiten zicht. De Afdeling geeft wel aan dat een plan, programma of pakket van maatregelen dat in uitvoering is behulpzaam kan zijn bij de beoordeling of is voldaan aan het additionaliteitsvereiste, maar de plannen die er tot nu toe liggen hebben de toets van de bestuursrechter vooralsnog niet kunnen doorstaan. Dat weten we, omdat deze additionaliteitstoets al gold bij extern salderen: het verrekenen van nieuwe stikstofdepositie met stikstofdepositie die elders dan op dezelfde locatie wordt beëindigd.

Totdat in natuurvergunningen een goede motivering kan worden opgenomen waarom stikstofruimte niét ten goede hoeft te komen aan de natuur, is het niet toegestaan om natuurvergunningen te verlenen. Voor deze motivering wordt in den lande vooral gekeken naar maatregelen op provinciaal en rijksniveau; niet op individueel projectniveau. Het Nationaal Programma Landelijk Gebied dat deze motivering moest gaan invullen is door het huidige kabinet stopgezet. Een alternatief is nog niet aangekondigd. Er is dus momenteel geen zicht op een toereikende motivering op korte termijn. In dit licht is het noemenswaardig dat de Staat der Nederlanden door de Rechtbank Den Haag op 22 januari 2025 is veroordeeld is veroordeeld tot het treffen van maatregelen om haar eigen stikstofreductiedoelstellingen voor 2030 te halen.

Dat hiernaast nu ook bij milieuvergunningssituaties alleen moet worden gekeken naar de feitelijk benutte stikstofruimte, is eveneens ingrijpend. Niet elk bedrijf heeft precies vastgelegd hoeveel draaiuren een cv-ketel, heftruck, of oven heeft gemaakt, of hoeveel mest is uitgereden, of hoe veel dieren zijn gehouden sinds de aanwijzing van Natura2000-gebieden. Dat kan zo ver teruggaan als 1994. Het kan dus lastig zijn om inzichtelijk te maken hoeveel stikstofruimte door de jaren heen is benut.

4. Wat zijn de gevolgen voor bedrijven?

In de eerste plaats zal voor veel meer bedrijfswijzigingen een natuurvergunning nodig zijn. Ook kan het zijn dat er al bedrijfswijzigingen hebben plaatsgevonden door middel van intern salderen, die nu bij nader inzien toch een vergunning nodig hebben. Dat zal binnen uiterlijk voor 1 januari 2030 moeten lukken, want anders ligt handhaving op de loer.

Naast de lange doorlooptijden voor deze vergunningen – hiervoor moet áltijd de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd – wordt het bijzonder lastig om een vergunning te verkrijgen. In de eerste plaats – juridisch gezien – vanwege het additionaliteitsvereiste, waarvoor voor een oplossing veelal naar de landelijke overheid moet worden gekeken. In de tweede plaats – praktisch gezien, komt er een erg grote hoeveelheid vergunningaanvragen op de bevoegde gezagen af terwijl die nu al de beslistermijn van 6 maanden regelmatig overschrijden wegens een gebrek aan menskracht.

Het verkrijgen van een natuurvergunning – of dat nu voor legalisatie of een nieuw project is – is momenteel door het additionaliteitsvereiste bijzonder lastig. Voor doorbraken op dit onderwerp is de vergunningenpraktijk namelijk in veel gevallen aangewezen op maatregelen voor natuurverbetering die door de overheid moeten worden genomen. Veel vergunningaanvragen zullen er dus op zijn aangewezen te wachten tot zulke maatregelen worden genomen.

Daarnaast mag, wanneer de referentiesituatie wordt ontleend uit een milieuvergunning, bij het intern salderen alleen de stikstofruimte worden betrokken die ook feitelijk is gerealiseerd en benut. Dat maakt voor veel bedrijven dat zij minder stikstofruimte tot hun beschikking hebben dan zij mogelijk in eerste instantie verwachtten.

5. Wat zijn de gevolgen voor ontwikkelaars?

Voor het realiseren van bouwprojecten – woningen, kantoren of anderszins – was intern salderen vaak dé uitweg van de stikstofcrisis. Nu hiervoor ook een vergunning is vereist, komt er een extra vergunningplicht op ontwikkelaars af. Dat geldt niet alleen voor nieuwe projecten, maar ook projecten die al zijn gerealiseerd met gebruikmaking van intern salderen.

De lange doorlooptijd van vergunningaanvragen, het – zo nodig – wachten op een onderbouwing vanuit de overheid dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan (zie ook hiervoor voor bedrijven), en de beperktere stikstofruimte in vergunningen, zullen veelal het kritische pad gaan bepalen van de projectplanning.

Deze (potentieel aanzienlijke) vertraging kan zowel financieel als op het vlak van uitvoerbaarheid een grote impact hebben op een project. Het kan bijvoorbeeld nodig zijn alsnog meer stikstofemissie elders te beëindigen, om vervolgens door middel van externe saldering die stikstofruimte ten goede te laten komen aan een voorgenomen project.

6. Wat zijn de gevolgen voor investeerders en (vastgoed)eigenaren?

Dat voor intern salderen een vergunningplicht blijkt te bestaan, zorgt voor onzekerheid voor investeerders zoals kopers en verkopers van vastgoed, bedrijven, maar ook financiers. Plotsklaps zijn namelijk heel veel bestaande bedrijven en gebouwen in strijd met de wet, doordat intern is gesaldeerd maar geen vergunning is aangevraagd – omdat men aannam dat dat niet nodig was. Hoewel er een overgangstermijn is van vijf jaar, kan er indien er te zijner tijd geen natuurvergunning ligt handhaving op de loer liggen die de gehele bedrijfsvoering of gebruiksmogelijkheid van een gebouw kan raken.

De lange doorlooptijden (zie hiervoor) en beperktere stikstofruimte in vergunningen die als referentiesituatie moeten dienen, kunnen drukken op de financiële haalbaarheid van investeringen. Deze problematiek komt bij legio investeringen aan de orde in due diligence-onderzoek, of dat nu bijvoorbeeld een bedrijfsovername, aankoop van vastgoed, of financiering daarvan betreft. Het kan dus ook zeer zinvol zijn om voor lopende investeringen te bezien of deze problematiek een issue vormt, om verrassingen bij verkoop of financiering te voorkomen.

7. Conclusie

De impact van de 18 december-uitspraken is zonder meer bijzonder groot. Bij het ontwikkelen, aankopen en verkopen van vastgoed en bedrijven moet steeds scherp moet worden gekeken of een natuurvergunning nodig is of was.

En – als dat zo blijkt te zijn – kunnen het best in een zo vroeg mogelijk stadium de risico’s en eventuele gevolgen in kaart worden gebracht. Het verkrijgen van natuurvergunningen duurt namelijk niet alleen bijzonder lang, maar is met de uitspraken ook bijzonder lastig geworden.

Wij durven de stelling dan ook aan dat de echte stikstofcrisis nu pas echt is begonnen.

Heeft u vragen over wat de nieuwe stikstofrealiteit betekent voor u? Aarzel dan niet om contact met ons op te nemen.

[1]                      ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 17.2, 17.3 en HvJEU 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477 (Eco-Advocacy).

[2]                      ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 19.1 e.v.

[3] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 21.2.

[4] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 20.3.