De natuurherstelwet: het nieuwe stikstofprobleem?

De verordening betreffende natuurherstel (“Natuurherstelwet”) is een controversieel wetsvoorstel waar zowel voor- en tegenstanders een felle campagne over voerden.[1] Hoewel het tot op het laatste moment spannend was, heeft het Europees Parlement op 27 februari 2024 de Natuurherstelwet goedgekeurd. Hiermee is de laatste belangrijke stap genomen voordat de lidstaten de Natuurherstelwet goedkeuren en een feit wordt. In deze bijdrage worden de belangrijke punten uit de Natuurherstelwet en de potentiële gevolgen voor Nederland uiteengezet. Aangenomen wordt dat deze nieuwe wetgeving kan leiden tot een spanningsveld met bijvoorbeeld infrastructuur, woningbouw en de energietransitie.

Het doel
Uit een beoordeling van het Europees Milieuagentschap is gebleken dat – ondanks alle inspanningen uit het verleden – de natuur in de Europese Unie in een slechte staat verkeert.[1] Verontreiniging, klimaatverandering, habitatverlies en invasieve soorten zijn een aantal relevante factoren die hiervoor zorgen. Hierdoor is 80% van de habitats in de Europese Unie in een slechte staat en is 70% van de Europese bodems niet gezond.

De Natuurherstelwet komt voort uit de Europese Green Deal en de EU-Biodiversiteitsstrategie 2030[2]. Uit deze strategie volgt dat het niet enkel genoeg is om de natuur te beschermen, maar dat de natuur ook hersteld moet worden. Om het herstel van de natuur te bewerkstelligen is de Natuurherstelwet in het leven geroepen.

Ecosysteem-verplichtingen
De Natuurherstelwet bevat verschillende specifieke verplichtingen die aan bepaalde ecosystemen en soorten verbonden zijn. Concreet vereist de Natuurherstelwet dat de lidstaten in 2030 maatregelen hebben getroffen om ten minste 20% van de land- en zee-ecosystemen van de Europese Unie te herstellen, en in 2050 maatregelen hebben getroffen om alle ecosystemen te herstellen.[3]

Om dit doel te bereiken, bevat de Natuurherstelwet een aantal concrete doelstellingen voor de verschillende ecosystemen en soorten. Hierbij heeft de Europese Commissie in het bijzonder de focus gelegd op ecosystemen die koolstof vasthouden en de (impact van) natuurrampen kunnen voorkomen.[4] In de volgende paragrafen worden de doelstellingen en verplichtingen uiteengezet.

Land-, kust- en zoetwatersystemen en marine ecosystemen[5]
Voor deze ecosystemen geldt de verplichting om uiterlijk in 2030 maatregelen te treffen om ten minste 30% van het oppervlakte dat niet in goede staat verkeert, te herstellen. De te treffen herstelmaatregelen lopen op tot 60% van het oppervlakte in 2040 en 90% in 2050. Deze regels gelden niet alleen voor de Natura 2000-gebieden, maar ook voor buiten Natura 2000-gebieden. Wel moeten de lidstaten bij de te treffen maatregelen voorrang geven aan Natura 2000-gebieden.[6]

Naast deze concrete doelstellingen, bevat de Natuurherstelwet ook de verplichting om aanzienlijke achteruitgang van gebieden die onder de Natuurherstelwet vallen en die in goede staat verkeren of waar nog geen herstelmaatregelen zijn toegepast, te voorkomen.[7] De lidstaten moeten de noodzakelijke maatregelen treffen om dit te bewerkstelligen. Waar in eerdere versies van de Natuurherstelwet hiervoor een resultaatsverplichting gold, is dit nu een inspanningsvereiste.

Het inspanningsvereiste geldt voor alle gebieden, ongeacht of het Natura 2000-gebieden zijn. Deze inspanningsverplichting komt dus bovenop het reeds bestaande verslechteringsverbod voor Natura 2000-gebieden uit de Habitatrichtlijn.[8] Wel zijn onder bepaalde omstandigheden, zoals bijvoorbeeld natuurrampen of voor projecten met een groot publiek belang, uitzonderingen op het inspanningsvereiste mogelijk.[9]

Deze verplichting gaat verder en bestrijkt meer gebieden dan eerdere Europese wetgeving, zoals bijvoorbeeld de Habitatrichtlijn[10], de Vogelrichtlijn[11] en de Kaderrichtlijn Maritieme Strategie[12].

Stedelijke ecosystemen[13]
De lidstaten moeten bewerkstelligen dat er in stedelijke ecosystemen – vanaf de inwerkingtreding van de Natuurherstelwet – tot 2030 geen nettoverlies van groen stedelijke gebied[14] en boombedekking optreedt. Ook moeten de lidstaten een toename van het groen stedelijk gebied en boombedekking bewerkstelligen.

Gelet op de definitie van stedelijke ecosystemen, staat het lidstaten vrij om verschillende aangrenzende steden en/of dorpen onder één stedelijke ecosysteem te plaatsen.[15] In het dichtbevolkte Nederland zou dit bijvoorbeeld kunnen betekenen dat een groot deel van de Randstand als één stedelijk ecosysteem aangewezen kan worden.

Vrijstromende rivieren[16]
Mede op grond van de Kaderrichtlijn Water moeten de lidstaten door het verwijderen van kunstmatige barrieres de natuurlijke stroming van rivieren en natuurlijke functies van uiterwaarden herstellen. Het uiteindelijke doel is om in de hele Europese Unie in 2030 ten minste 25.000 kilometer rivier in vrijstromende rivier te herstellen.

Bestuiverpopulatie[17]
De lidstaten moeten geschikte en doeltreffende maatregelen treffen om de populatie van bestuivers in de Europese Unie te doen toenemen. Deze verplichting geldt tot een bevredigend niveau van bestuivers is bereikt.

Landbouwecosystemen[18]
Op grond van de Natuurherstelwet moet de biodiversiteit in landbouwecosystemen verbeterd worden. Deze verplichting beperkt zich niet enkel tot de gebieden die reeds op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn worden beschermd, maar tot alle in de Natuurherstelwet aangewezen landbouwecosystemen. Om aan deze verplichting te voldoen, moet op nationaal niveau een stijgende trend worden gerealiseerd van de grasvlinderindex, het percentage landbouwgrond met landschapselement met hoge diversiteit en de voorraad organische koolstof in minerale bodems.[19] Ook moet de populatie boerenlandvogels toenemen.

Ook voor gedraineerde veengronden in landbouwgebruik moeten herstelmaatregelen getroffen worden. In 2030 moeten maatregelen worden getroffen om ten minste 30% van het oppervlak (waarvan ten minste een kwart vernat) te herstellen, in 2040 moet dit 50% zijn (waarvan ten minste een derde vernat) en in 2050 geldt een herstelverplichting van 70% van het oppervlak (waarvan ten minste een derde vernat).[20]

Met betrekking tot de landbouwecosystemen is een noodrem ingebouwd wanneer als gevolg van onvoorzienbare en uitzonderlijke situaties onvoldoende land beschikbaar is om te voorzien in de voedselproductie van de Europese Unie. In dit geval mogen de uitvoering van de maatregelen voor landbouwecosystemen met maximaal één jaar worden opgeschort.[21]

Bosecosystemen[22]
Vervolgens moeten de lidstaten maatregelen treffen om de biodiversiteit van bossen te vergroten. Dit dienen de lidstaten te doen door stijgende trends te realiseren voor verschillende indicatoren, zoals bijvoorbeeld de diversiteit aan boomsoorten, de connectiviteit van bossen en de aanwezigheid van bosvogels.[23]

Planten bomen[24]
Ten slotte worden de lidstaten opgeroepen een bijdrage te leveren aan het planten van ten minste drie miljard extra bomen in de Europese Unie voor het einde van 2030.

Nationaal herstelplan[25]
Op grond van de Natuurherstelwet moeten de lidstaten regelmatig nationale herstelplannen bij de Europese Commissie indienen. In deze nationale herstelplannen moeten de lidstaten uiteenzetten hoe zij de verplichtingen uit de Natuurherstelwet willen uitvoeren. Ook moeten de lidstaten hun voortgang met betrekking tot de Natuurherstelwet met de Europese Commissie delen.

In de plannen mogen de lidstaten rekening houden met specifieke factoren en omstandigheden die voor de lidstaat gelden, zoals bijvoorbeeld bevolkingsdichtheid en regionale en lokale kenmerken.[26]

Betekenis voor Nederland
Uit het voorgaande volgt dat de Natuurherstelwet veel nieuwe verstrekkende verplichtingen voor de lidstaten bevat. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Natuurherstelwet tot veel kritiek uit verschillende hoeken heeft geleid.

Hoewel het kabinet het belang van natuurherstel onderkent, volgt uit het fiche dat het kabinet een “spanningsveld met andere grote maatschappelijke opgaven in het dichtbevolkte Nederland” ziet. Het kabinet ziet dit spanningsveld ontstaan bij infrastructuur, woningbouw en het uitvoering geven aan de energietransitie. Dit is niet verwonderlijk, mede omdat er met de Natuurherstelwet veel meer gebieden onder de reikwijdte van Europese wetgeving vallen.

Het kabinet heeft Arcadis onderzoek laten doen naar tekst van de Natuurherstelwet zoals voorgesteld door de Europese Commissie in 2022.[27] Uit dit onderzoek volgt onder andere dat de gevolgen op ruimtegebruik, sectoren en maatschappelijke opgaven groot zijn. Volgens Arcadis zal uitvoering van maatschappelijke opgaven als woningbouw, energietransitie en infrastructuur, maar ook realisatie van kleinere projecten en ruimtelijke ontwikkelingen aanzienlijk beperkt kunnen worden door de Natuurherstelwet. Tegelijkertijd erkent Arcadis ook dat de Natuurherstelwet concrete doelen, indicatoren en deadlines koppelt aan het reeds bestaande Nederlandse natuurbeleid. Door duidelijk overkoepelend beleid kunnen de positieve effecten op de brede welvaart groot zijn.

Met de grote opgaven waar Nederland nu al voor staat, zoals bijvoorbeeld de huisvestingsproblematiek en de stikstofcrisis, is het niet verwonderlijk dat het kabinet en Arcadis grote opgaven voorzien. Hoewel de Natuurherstelwet niet voorschrijft hoe de doelstellingen moeten worden bereikt, is het wel duidelijk dat de Natuurherstelwet invloed gaat hebben op de ruimtelijke ordening. Gelet op het Europese karakter van de Natuurherstelwet en de verplichting om een nationaal herstelplan op te stellen, is het ook nog maar de vraag welke rol hier nog langer voor de provincies en gemeenten is weggelegd.

Aangezien de Natuurherstelwet concrete juridisch bindende doelstelling bevat, zal het kabinet – bij inwerkingtreding van de Natuurherstelwet – ook daadwerkelijk werk moeten maken van de uitvoering van deze doelstellingen. Het ligt in de lijn der verwachting dat belangenorganisaties anders hun weg naar de rechter zullen vinden.

Nu het Europees Parlement voor de Natuurherstelwet heeft gestemd, is het aan de Europese Raad om de Natuurherstelwet formeel aan te nemen. Gelet op het politiek akkoord dat de Europese Raad, de Europese Commissie en het Europees Parlement eerder sloten[28], is dit slechts een formaliteit. Na inwerkingtreding heeft de Natuurherstelwet directe werking in de lidstaten. Hoe precies uitvoering wordt gegeven aan de Natuurherstelwet is nog onduidelijk. Wel is het duidelijk dat de puzzel voor ruimte in Nederland niet makkelijker zal worden. Wij zullen u op de hoogte houden van verdere ontwikkelingen.