De verordening betreffende natuurherstel (“Natuurherstelverordening”) is een controversieel Europees wetsvoorstel waar zowel voor- en tegenstanders een felle campagne over voerden.[1] Hoewel de aanloop spannend was, is de Natuurherstelverordening uiteindelijk aangenomen. Vanaf 18 augustus 2024 is de Natuurherstelverordening ook inwerking getreden. Hierdoor moet het nieuwe kabinet-Schoof uitvoering gaan geven aan de verplichtingen uit de Natuurherstelverordening. In deze bijdrage zetten wij de belangrijke punten uit de Natuurherstelwet, de potentiële gevolgen voor Nederland en de nieuwe kabinetsplannen met betrekking tot de Natuurherstelverordening uiteen.
Aanloop Natuurherstelverordening
Na een spannende stemming, stemde het Europees Parlement op 27 februari 2024 in met de Natuurherstelverordening. Nederland was voornemens in te stemmen met de Natuurherstelverordening. Nadat in de Tweede Kamer een motie van BBB en NSC was aangenomen om tegen de Natuurherstelverordening te stemmen, besloot het kabinet-Rutte IV echter tegen de Natuurherstelverordening te stemmen.[2]
Nadat bleek dat de vereiste meerderheid binnen de Europese Raad niet zou worden bereikt, werd de stemming uitgesteld. Op 17 juni 2024 werd de Natuurherstelverordening alsnog ter stemming gebracht en werd de vereiste meerderheid, door een controversiële ommezwaai van Oostenrijk[3], wel behaald. Gelet op de demissionaire status van het kabinet-Rutte IV liet de minister de uitvoering van de Natuurherstelverordening over aan het volgende kabinet.[4] Nu de Natuurherstelverordening aangenomen en sinds 18 augustus 2024 in werking is getreden, moet het kabinet-Schoof uitvoering aan deze verordening gaan geven. In het navolgende gaan wij in op het doel en de verplichtingen uit de Natuurherstelverordening.
Het doel
Uit een beoordeling van het Europees Milieuagentschap bleek dat – ondanks alle inspanningen uit het verleden – de natuur in de Europese Unie in een slechte staat verkeert.[5] Verontreiniging, klimaatverandering, habitatverlies en invasieve soorten zijn oorzaken hiervan. Hierdoor verkeert 80% van de habitats in de Europese Unie in een slechte staat en is 70% van de Europese bodems ongezond.
De Natuurherstelverordening komt voort uit de Europese Green Deal en de EU-Biodiversiteitsstrategie 2030[6]. Uit deze strategie volgt dat het niet enkel genoeg is om de natuur te beschermen, maar dat de natuur ook hersteld moet worden. Om natuurherstel te bewerkstelligen is de Natuurherstelverordening in het leven geroepen.
Ecosysteem-verplichtingen
De Natuurherstelverordening bevat verschillende specifieke verplichtingen die aan specifieke ecosystemen en soorten verbonden zijn. Concreet vereist de Natuurherstelverordening dat de lidstaten in 2030 maatregelen hebben getroffen om ten minste 20% van de land- en zee-ecosystemen van de Europese Unie te herstellen, en in 2050 maatregelen hebben getroffen om alle ecosystemen te herstellen.[7]
Om dit doel te bereiken, bevat de Natuurherstelverordening een aantal concrete doelstellingen voor de verschillende ecosystemen en soorten. Hierbij heeft de Europese Commissie in het bijzonder de focus gelegd op ecosystemen die koolstof vasthouden en de (impact van) natuurrampen kunnen voorkomen.[8] In de volgende paragrafen worden de doelstellingen en verplichtingen uiteengezet.
Land-, kust- en zoetwatersystemen en marine ecosystemen[9]
Voor deze ecosystemen geldt de verplichting om uiterlijk in 2030 maatregelen te treffen om ten minste 30% van het oppervlakte dat niet in goede staat verkeert, te herstellen. De te treffen herstelmaatregelen lopen op tot 60% van het oppervlakte in 2040 en tot 90% in 2050. Deze regels gelden niet alleen voor de Natura 2000-gebieden, maar ook voor buiten Natura 2000-gebieden. Wel moeten de lidstaten bij de te treffen maatregelen voorrang geven aan Natura 2000-gebieden.[10]
Daarnaast bevat de Natuurherstelverordening ook de verplichting om aanzienlijke achteruitgang van gebieden die onder de Natuurherstelverordening vallen en die in goede staat verkeren of waar nog geen herstelmaatregelen zijn toegepast, te voorkomen.[11] De lidstaten moeten de noodzakelijke maatregelen treffen om dit te bewerkstelligen. Waar in eerdere versies van de Natuurherstelverordening hiervoor een resultaatsverplichting gold, is dit nu een inspanningsvereiste.
Het inspanningsvereiste geldt voor alle gebieden, ongeacht of het Natura 2000-gebieden zijn. Deze inspanningsverplichting komt dus bovenop het reeds bestaande verslechteringsverbod voor Natura 2000-gebieden uit de Habitatrichtlijn.[12] Wel zijn onder bepaalde omstandigheden, zoals bijvoorbeeld natuurrampen of voor projecten met een groot publiek belang, uitzonderingen op het inspanningsvereiste mogelijk.[13]
Deze verplichting gaat verder en bestrijkt meer gebieden dan eerdere Europese wetgeving, zoals bijvoorbeeld de Habitatrichtlijn[14], de Vogelrichtlijn[15] en de Kaderrichtlijn Maritieme Strategie[16].
Stedelijke ecosystemen[17]
De lidstaten moeten bewerkstelligen dat er in stedelijke ecosystemen – vanaf de inwerkingtreding van de Natuurherstelverordening – tot 2030 geen nettoverlies van groen stedelijke gebied[18] en boombedekking optreedt. Ook moeten de lidstaten zorgen voor een toename van het groen stedelijk gebied en boombedekking.
Gelet op de definitie van stedelijke ecosystemen, staat het lidstaten vrij om verschillende aangrenzende steden en/of dorpen onder één stedelijke ecosysteem te plaatsen.[19] In het dichtbevolkte Nederland zou dit bijvoorbeeld kunnen betekenen dat een groot deel van de Randstand als één stedelijk ecosysteem aangewezen wordt.
Vrijstromende rivieren[20]
Mede op grond van de Kaderrichtlijn Water moeten de lidstaten door het verwijderen van kunstmatige barrieres de natuurlijke stroming van rivieren en natuurlijke functies van uiterwaarden herstellen. Het uiteindelijke doel is om in de hele Europese Unie in 2030 ten minste 25.000 kilometer rivier in vrijstromende rivier te herstellen.
Bestuiverpopulatie[21]
De lidstaten moeten geschikte en doeltreffende maatregelen treffen om de populatie van bestuivers in de Europese Unie te laten toenemen. Deze verplichting geldt tot een bevredigend niveau van bestuivers is bereikt.
Landbouwecosystemen[22]
Op grond van de Natuurherstelwet moet de biodiversiteit in landbouwecosystemen verbeterd worden. Deze verplichting beperkt zich niet enkel tot de gebieden die reeds op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn worden beschermd, maar tot alle in de Natuurherstelverordening aangewezen landbouwecosystemen. Om aan deze verplichting te voldoen, moet op nationaal niveau een stijgende trend worden gerealiseerd van de grasvlinderindex, het percentage landbouwgrond met landschapselement met hoge diversiteit en de voorraad organische koolstof in minerale bodems.[23] Ook moet de populatie boerenlandvogels toenemen.
Ook voor gedraineerde veengronden in landbouwgebruik moeten herstelmaatregelen getroffen worden. In 2030 moeten maatregelen worden getroffen om ten minste 30% van het oppervlak (waarvan ten minste een kwart vernat) te herstellen, in 2040 moet dit 50% zijn (waarvan ten minste een derde vernat) en in 2050 geldt een herstelverplichting van 70% van het oppervlak (waarvan ten minste een derde vernat).[24]
Met betrekking tot de landbouwecosystemen is een noodrem ingebouwd wanneer als gevolg van onvoorzienbare en uitzonderlijke situaties onvoldoende land beschikbaar is om te voorzien in de voedselproductie van de Europese Unie. In dit geval mogen de uitvoering van de maatregelen voor landbouwecosystemen met maximaal één jaar worden opgeschort.[25]
Bosecosystemen[26]
Vervolgens moeten de lidstaten maatregelen treffen om de biodiversiteit van bossen te vergroten. Dit dienen de lidstaten te doen door stijgende trends te realiseren voor verschillende indicatoren, zoals bijvoorbeeld de diversiteit aan boomsoorten, de connectiviteit van bossen en de aanwezigheid van bosvogels.[27]
Planten bomen[28]
Ten slotte worden de lidstaten opgeroepen een bijdrage te leveren aan het planten van ten minste drie miljard extra bomen in de Europese Unie voor het einde van 2030.
Nationaal herstelplan[29]
Op grond van de Natuurherstelverordening moeten de lidstaten regelmatig nationale herstelplannen bij de Europese Commissie indienen. In deze nationale herstelplannen moeten de lidstaten uiteenzetten hoe zij de verplichtingen uit de Natuurherstelverordening willen uitvoeren. Ook moeten de lidstaten hun voortgang met betrekking tot de Natuurherstelverordening met de Europese Commissie delen.
In de plannen mogen de lidstaten rekening houden met specifieke factoren en omstandigheden die voor de lidstaat gelden, zoals bijvoorbeeld bevolkingsdichtheid en regionale en lokale kenmerken.[30]
Betekenis voor Nederland
Uit het voorgaande volgt dat de Natuurherstelverordening veel nieuwe verstrekkende verplichtingen voor de Lidstaten bevat. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Natuurherstelverordening tot veel kritiek uit verschillende hoeken heeft geleid.
Hoewel het kabinet-Rutte IV het belang van natuurherstel onderkende, volgt uit het fiche dat het kabinet-Rutte IV een “spanningsveld met andere grote maatschappelijke opgaven in het dichtbevolkte Nederland” ziet. Het kabinet-Rutte IV ziet dit spanningsveld ontstaan bij infrastructuur, woningbouw en het uitvoering geven aan de energietransitie. Dit is niet verwonderlijk, mede omdat er met de Natuurherstelverordening veel meer gebieden onder de reikwijdte van Europese wetgeving vallen.
Het kabinet-Rutte IV liet Arcadis onderzoek uitvoeren naar tekst van de Natuurherstelverordening zoals voorgesteld door de Europese Commissie in 2022.[31] Uit dit onderzoek volgde onder andere dat de gevolgen op ruimtegebruik, sectoren en maatschappelijke opgaven groot zijn. Volgens Arcadis zal uitvoering van maatschappelijke opgaven als woningbouw, energietransitie en infrastructuur, maar ook realisatie van kleinere projecten en ruimtelijke ontwikkelingen aanzienlijk beperkt kunnen worden door de Natuurherstelverordening.
Tegelijkertijd erkende Arcadis ook dat de Natuurherstelverordening concrete doelen, indicatoren en deadlines koppelt aan het reeds bestaande Nederlandse natuurbeleid. Door duidelijk overkoepelend beleid kunnen de positieve effecten op de brede welvaart groot zijn.
Met de grote opgaven waar Nederland nu al voor staat, zoals bijvoorbeeld de huisvestingsproblematiek en de stikstofcrisis, is het niet verwonderlijk dat het kabinet en Arcadis grote opgaven voorzien. Hoewel de Natuurherstelverordening niet voorschrijft hoe de doelstellingen moeten worden bereikt, is het wel duidelijk dat de Natuurherstelverordening invloed gaat hebben op de ruimtelijke ordening. Gelet op het Europese karakter van de Natuurherstelverordening en de verplichting om een nationaal herstelplan op te stellen, is het ook nog maar de vraag welke rol hier nog langer voor de provincies en gemeenten is weggelegd.
Hoe nu verder?
Nu de Natuurherstelverordening in werking is getreden, moeten de lidstaten van start gaan met het opstellen van hun herstelplannen voor de doelstelling. De Natuurherstelverordening heeft namelijk directe werking in de lidstaten.
In het op 13 september 2024 gepresenteerde regeerprogramma wordt beperkt ingegaan op de Natuurherstelverordening.[32] Uit het regeerprogramma volgt dat het Kabinet-Schoof wil sturen op de gemeten staat van de natuur. Hiertoe wordt de natuurmonitoring versterkt en geïntensiveerd. De daadwerkelijk gemeten staat van de natuur wordt leidend voor verdere ontwikkelingen in het landelijk gebied. Dit wordt mede gedaan in het kader van de Natuurherstelverordening.[33]
Het kabinet-Schoof is eveneens voornemens samen te werken binnen het Rijk en met medeoverheden om de natuurherstelopgave onder meer met de energietransitie, de woningbouw-, bereikbaarheid-, water- en klimaatopgaven, het versterken van het verdienvermogen van de boer en bijvoorbeeld de multifunctioneel ruimtegebrek de uitbreidingsopgave van Defensie. Hierbij wordt actieve betrokkenheid van de betrokken sectoren, inclusief private financiering, gestimuleerd.[34]
Ook wordt aangegeven dat voor het bieden van perspectief aan economische ontwikkelingen het voorkomen van natuurverslechtering en het realiseren van daarvoor noodzakelijk natuurherstel essentieel is. De regering gaat – ondanks de Nederlandse tegenstem – dan ook aan de slag met een uitvoering van de Natuurherstelverordening door een nationaal herstelplan op te stellen. Dit nationaal herstelplan wordt in eerste instantie gericht op 2030.[35]
Hoewel er werk wordt gemaakt van de uitvoering van de Natuurherstelverordening, lijken er nog geen concrete plannen te zijn. Het is goed voor te stellen dat de uitvoering niet eenvoudig zal zeker. Zeker omdat steeds weer duidelijk wordt dat de natuur in slechtere toestand is dan eerder werd verwacht.[36] Er kan dan ook een spanningsveld ontstaan met bijvoorbeeld infrastructuur, woningbouw en de energietransitie. Toch zal het kabinet-Schoof werk moeten maken van de uitvoering van de doelstellingen uit de Natuurherstelverordening. De Natuurherstelverordening bevat namelijk concrete juridische bindende doelstelling. Belangenorganisaties zullen een weg naar de rechter anders ook niet schuwen.[37]
Wij zullen u op de hoogte houden van ontwikkelingen op het gebied van de Natuurherstelverordening.
[1] EenVandaag.nl, ‘Waarom is er zoveel strijd over de Europese natuurherstelwet? En andere vragen beantwoord’, 14 juni 2023; NOS.nl, ‘Akkoord over zwaarbevochten natuurherstelwet Europese Unie’, 10 november 2023.
[2] Van der Wal-Zeggelink, C. (11 maart 2024). Uitvoering motie Van der Plas – Hertzberger over de Natuurherstelverordening [Kamerbrief]. Geraadpleegd via https://open.overheid.nl/documenten/85d250cf-598c-47ba-b27a-6c45aea07354/file
[3] NOS.nl, ‘EU-landen stemmen toch in met fel bediscussieerde natuurherstelwet’, 17 juni 2024.
[4] Van der Wal-Zeggelink, C. (17 juni 2024). Uitkomst Milieuraad 17 juni v.w.b. de Natuurherstelverordening [Kamerbrief]. Geraadpleegd via https://open.overheid.nl/documenten/597fcfc9-6197-48e1-963b-48a358088b8a/file
[5] Natuurherstelwet. Geraadpleegd via https://www.consilium.europa.eu/nl/policies/nature-restoration/.
[6] EU-biodiversiteitsstrategie voor 2023 (20 mei 2020). Geraadpleegd via https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0380&from=EN.
[7] Artikel 1, lid 2, Natuurherstelverordening.
[8] Overweging 7 Natuurherstelverordening.
[9] Artikel 4 en 5 Natuurherstelverordening.
[10] Overweging 27 Natuurherstelverordening.
[11] Artikel 4, lid 6, en artikel 5, lid 6, Natuurherstelverordening. Overweging 35 Natuurherstelverordening.
[12] Artikel 6, lid 2, Habitatrichtlijn.
[13] Artikel 4, leden 8 en 9, en artikel 5, leden 8 en 9, Natuurherstelverordening. Overweging 35 Natuurherstelverordening.
[14] Richtlijn 92/43/EEG.
[15] Richtlijn 2009/147/EG.
[16] Richtlijn 2008/56/EG.
[17] Artikel 6 Natuurherstelverordening.
[18] Hieronder vallen bijvoorbeeld parken, tuinen, maar ook lanen met bomen (Overweging 43 Natuurherstelverordening).
[19] Artikel 11, lid 2b, Natuurherstelverordening.
[20] Artikel 7 Natuurherstelverordening.
[21] Artikel 8 Natuurherstelverordening
[22] Artikel 9 Natuurherstelverordening.
[23] Artikel 9, lid 2, Natuurherstelverordening. Hierbij geldt dat sprake moet zijn van een stijgende trend van ten minste twee van de drie factoren.
[24] Artikel 9, lid 4, Natuurherstelverordening.
[25] Artikel 22a Natuurherstelverordening.
[26] Artikel 10 Natuurherstelverordening.
[27] Artikel 10, lid 2a, Natuurherstelverordening.
[28] Artikel 10 Natuurherstelverordening.
[29] Artikel 11 Natuurherstelverordening.
[30] Artikel 11, lid 9a, Natuurherstelverordening.
[31] Arcadis, ‘QuickScan Impact EU-Verordening Natuurherstel’, 2 mei 2023.
[32] Regeerprogramma. Uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet (13 september 2024). Geraadpleegd via https://open.overheid.nl/documenten/ronl-f525d4046079b0beabc6f897f79045ccf2246e08/pdf.
[33] Regeerprogramma, p. 6.
[34] Regeerprogramma, p. 52.
[35] Regeerprogramma, p. 53.
[36] Zie bijvoorbeeld: NOS.nl, ‘Te veel stikstof en fosfor in water: ‘Doelen gaan we niet halen’,11 september 2024. NOS.nl, ‘Stikstofgehalte in Nederlandse bossen onderschat, blijkt twee keer zoveel te zijn’, 12 september 2024..
[37] Zie bijvoorbeeld: AD.nl, ‘Kabinet Schoof gewaarschuwd voor ‘tsunami aan rechtszaken’ over stikstof’, 15 september 2024.
