De ‘RED III’ werk aan de winkel voor industrie en overheid

Key take-aways

• De RED III bevat nieuwe doelstellingen voor hernieuwbare energie, sommige bindend, andere niet-bindend, maar ze zijn allemaal ambitieus;
• De RED III bevat een systeem waarbij Renewable Accelleration Area’s worden aangewezen. Projecten binnen die RAA’s moeten sneller worden vergund en met minder voorafgaande vereiste (natuur & milieu)onderzoeken. Vergunningen binnen deze gebieden moeten afhankelijk van het project binnen een termijn van één maand (!) tot 1 jaar worden verleend (langer voor offshore projecten).
• Projecten voor hernieuwbare energie worden beschouwd als dienend aan ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’;
• In 2030 moet 42% van de waterstof in de Nederlandse industrie bestaan uit RFBNO’s (t.o.v. <1 % nu);
• In Nederland is een implementerend wetsvoorstel in voorbereiding om hernieuwbare brandstof eenheden te vervangen voor emissiereductie-eenheden (en gesprekken om hernieuwbare waterstof-eenheden in te voeren).
• De Nederlandse overheid kan stappen maken door nu al te beginnen met de inventarisatie en (daaropvolgende) aanwijzing van RAA’s zodat hernieuwbare energieprojecten sneller kunnen worden vergund (en de doelstellingen uit de RED III kunnen worden gehaald).

Inleiding 

De richtlijn hernieuwbare energie, of Renewable Energy Directive (RED) kan het best worden omschreven als dynamische wetgeving die als oogmerk heeft om de Europese Unie (EU) geleidelijk naar haar klimaatdoelstellingen te brengen. De RED bevat daartoe percentuele doelstellingen, processuele afspraken, maar ook harmonisatie van duurzaamheidscriteria. De ‘eerste’ RED uit 2009, oftewel de RED I (2009/28/EC), had als doel om een aandeel van hernieuwbare energie in de totale energieconsumptie van 20% te veroorzaken. Deze 20%-doestelling was bindend en had voor elke lidstaat nationale doelstellingen. Naast algemene doelstellingen, bevatte de RED I ook sectorale sub-doelstellingen voor lidstaten, zoals een doelstelling van 10% hernieuwbare energie in de transportsector. Ook bevatte de RED I criteria die de basis vormden voor een objectieve beoordeling van de duurzaamheid van bepaalde energiebronnen. 

Na de RED I kwam (vanzelfsprekend) de RED II (EU/2018/2001), die in 2018 is aangenomen. De RED II bevatte doelstellingen voor een hernieuwbare energieconsumptie van tenminste 32% (van het totaal) in 2030 (zonder doelstellingen per lidstaat). De doelstellingen uit de RED II waren in tegenstelling tot die uit de RED I niet bindend, wat een gevolg was van een politiek akkoord. Wel werden in de RED II strengere eisen gesteld aan grondstoffen om te kunnen voldoen aan de duurzaamheidscriteria. Met andere woorden werd de drempel om te kwalificeren als ‘hernieuwbare energie’ hoger gelegd. 

Al snel na de RED II werden de klimaatdoelstellingen in de EU verder verhoogd. De Europese klimaatverordening uit 2021 (EU/2021/1119) omvat een CO2-emissiereductie doelstelling van 60% in 2030 (en ‘net-zero’ in 2050). Om dit te halen werd een nieuwe herziening van de RED nodig geacht als onderdeel van de ‘EU Green Deal’. De voorbereidingen voor de RED III begonnen in 2020 met impact assessments en consultaties en op 14 juli 2021 stuurde de Commissie het voorstel voor de RED III naar het Europees Parlement. Inmiddels is de RED III door alle partijen (Europese Commissie, Europees Parlement en Europese Raad) goedgekeurd, zodat enkel de publicatie nog moet plaatsvinden voordat de RED III uiteindelijk in werking treedt. 

In dit artikel worden de belangrijkste elementen van de RED III voor de Nederlandse markt uiteengezet. Daarbij moet worden opgemerkt dat enkel de hoofdlijnen worden besproken, meer technische aanpassingen van duurzaamheidscriteria e.d. worden niet behandeld. Ook geldt dat voor veel van de bepalingen in de RED III geldt dat er ook allerlei uitzonderingen en (nationale) nuances gelden (waarvoor dit artikel zich niet leent). Voor een volledig beeld dienen de desbetreffende bepalingen dan ook te worden geraadpleegd. 

Doelstellingen RED III

De RED III is meer een wijziging van de RED II dan een hele herziening, maar toch worden een aantal fundamentele wijzigingen doorgevoerd. De meest relevante zien op nieuwe doelstellingen voor de lidstaten alsmede voor individuele sectoren. Een deel van deze doelstellingen zijn bindend en zullen dus (snel) een grote impact hebben op de markt. Deze worden hieronder toegelicht. 

Algemene doelstelling (artikel 3)

Waar de RED I bindende doelstellingen had en de RED II niet-bindende, heeft de RED III een combinatie. De RED III bevat een bindende doelstelling om in 2030 een aandeel van ten minste 42,5% van duurzame energie in de totale energieconsumptie te realiseren. Daarbovenop komt een inspanningsplicht om een doelstelling van 45% te hanteren. Daarmee is 42,5% bindend, en 45% niet-bindend. De RED III bevat geen algemene doelstellingen meer per lidstaat. 

Of iets een bindende doelstelling is of niet is relevant voor de vraag of de doelstelling kan worden gehandhaafd. Verplichte doelstellingen die niet worden gehaald door een lidstaat kunnen worden gehandhaafd door de Europese Commissie. Door middel van een inbreukprocedure kan de Europese Commissie een lidstaat aanspreken op de niet-nakoming van Europeesrechtelijke verplichtingen. Dit kan uiteindelijk tot dwangsommen voor de lidstaat leiden. 

Sub-doelstellingen (artikelen 15a, 22a, 23, 25)

De RED III bevat een aantal specifieke doelstellingen omdat is gebleken dat bepaalde categorieën achterlopen met het aandeel hernieuwbare energie. Dit ziet bijvoorbeeld op de gebouwde omgeving, de industrie en warmte en koude. 

Voor de gebouwde omgeving is een niet-bindende doelstelling opgenomen van 49% hernieuwbare energie in de energieconsumptie van gebouwen (bestaand en nieuwbouw). Om deze doelstelling te bereiken moeten lidstaten passende maatregelen treffen, zoals strengere eisen in nationale (bouw)wetgeving en ondersteunende faciliteiten (bijv. subsidies). Ook wordt gewezen op de voorbeeldfunctie van de overheden (nationaal en decentraal) in het verduurzamen van overheidsvastgoed. 

Voor de industrie is een niet-bindende doelstelling van een jaarlijkse toename van het gebruik van hernieuwbare energie in de industrie van 1,6%. Wel is een bindende doelstelling opgenomen dat in de industrie ten minste 42% (in 2030) van de gebruikte waterstof bestaat uit RFNBO’s, (renewable fuel of non biological origin, of hernieuwbare brandstof van niet biologische oorsprong). Het aandeel daarvan in het totale verbruik van waterstof in de industrie moet vervolgens oplopen tot 60% in 2035. RFNBO’s zijn met name groene waterstof (en daarvan afgeleide producten) en de RED III schrijft voor dat deze alleen mee mogen tellen voor het behalen van de doelstelling als de RFNBO een CO2-emissie besparing van tenminste 70% behaalt. 

Voor de warmte & koude sector geldt (net als in de industrie) een jaarlijkse toenameverplichting, alleen is deze bindend en bedraagt 0,8% per jaar (voor de periode tot en met 2025) en 1,1% per jaar voor de periode 2026-2030. 

Voor de transport sector geldt dat de RED III lidstaten een keuze geeft voor een bindende doelstelling, namelijk of 29% aandeel hernieuwbare energie in de totale consumptie per 2030, of een CO2-intensiteit reductie van 14,5% in 2030. Lidstaten met een zeehaven (zoals Nederland) krijgen ook een niet-bindende doelstelling om vanaf 2030 een aandeel van 1,2% in de energieconsumptie van de maritieme transportsector te hebben van de hiervoor genoemde RFNBO’s. De meest bekende RFNBO is groene waterstof (maar omvat ook groene ammoniak of groene methanol). 

Versnelling van projecten

De RED III bevat ook een set maatregelen die het uitrollen van projecten voor hernieuwbare energie zouden moeten bespoedigen. Dit ziet met name op het versnellen van overheidsprocedures, zoals vergunningverlening. Als eerste verplichting moeten lidstaten een inventarisatie uitvoeren van gebieden die noodzakelijk zijn voor het behalen van de bijdrage aan de RED III-doelstellingen. Hierbij dient rekening te worden gehouden met aanwezige infrastructuur, vraag- en aanbod-verwachtingen en de geschiktheid van de (onder)grond in relatie tot de omgeving. 

Ook dienen lidstaten, naar aanleiding van de hiervoor genoemde inventarisatie, hernieuwbare energie versnellingsgebieden oftewel renewables accelleration area’s (RAA’s) aanwijzen. In deze RAA’s worden gebieden (land, binnenwater en zee) aangewezen waar wordt verwacht dat de realisatie van hernieuwbare energieprojecten geen significante milieueffecten zal hebben. Bij het aanwijzen van gebieden voor hernieuwbare energie wordt voorrang gegeven aan bestaande bouw (daken en infrastructuur) en mogen Natura 2000-gebieden niet worden aangewezen. Bij het vaststellen van RAA’s moeten mitigerende maatregelen worden genomen om eventuele milieueffecten te beperken. Ook moet bij het aanwijzen van RAA’s een milieueffectrapportage en (waar nodig) een passende beoordeling onder de Wet natuurbescherming worden uitgevoerd. 

Als RAA’s eenmaal zijn aangewezen geldt voor vergunningen in die RAA’s een ‘versneld regime’. Dit bestaat uit een versnelde beoordeling van de volledigheid van de vergunningaanvraag en een maximale duur van de vergunningprocedure van 12 maanden (of 24 maanden in offshore RAA’s). De maximale duur voor vergunningen van relatief kleine hernieuwbare energieprojeceten (zoals het opwaarderen van bestaande hernieuwbare energieinstallaties, nieuwe installaties tot 150 kW en opslag) mag maximaal zes maanden duren (12 maanden in offshore RAA’s). Voor vergunningen binnen RAA’s geldt dat die geen milieueffectrapportage of passende beoordeling hoeven te bevatten, aangezien die documenten al voor de aanwijzing van de RAA zijn opgesteld. 

Specifiek voor het ‘repoweren’ van bestaande installaties (waarmee wordt gedoeld op het vernieuwen en/of verbeteren van bestaande installaties voor hernieuwbare energie) en voor projecten voor zonne-energie op bestaande gebouwen geldt een maximale vergunningperiode van drie maanden. Warmtepompen onder 50 MW moeten zelfs binnen één maand worden vergund. 

Vergunningen voor hernieuwbare energieprojecten buiten RAA’s moeten binnen twee jaar worden verleend of binnen drie jaar voor offshore projecten. Voor kleinere projecten is die periode 1 jaar of 2 jaar als ze offshore worden gerealiseerd. 

Ten slotte geldt dat bij het voorbereiden en verlenen van vergunningen zal gelden dat de ontwikkeling, bouw en exploitatie van hernieuwbare energie-installaties, de aansluiting daarvan op het net, het net zelf en opslaginstallaties worden geacht een zogenaamde ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ te dienen. Hiermee kunnen bepaalde uitzondering onder de regelgeving van natuurbescherming, milieubeoordeling en waterkwaliteit van toepassing worden op hernieuwbare energieprojecten. 

Nederlandse implementatie 

De RED III is een richtlijn van de Europese Unie, wat betekent dat de inhoud van de richtlijn moet worden omgezet naar nationaal recht. Een deel van de bepalingen heeft meer een beleidsmatig karakter, maar sommige elementen zullen tot een wetswijziging moeten leiden. 

De RED III moet binnen 18 maanden na inwerkingtreding zijn geïmplementeerd door de lidstaten in hun nationale wetgeving. Deze termijn begint te lopen vanaf de twintigste dag na de datum van publicatie van de RED III – wat op korte termijn zal gebeuren. De RED III bevat echter ook afwijkende deadlines voor specifieke bepalingen. 

Zo moeten lidstaten al binnen drie maanden na inwerkingtreding de regel toepassen dat hernieuwbare energieprojecten worden gezien als ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ en vanaf zes maanden kunnen lidstaten bestaande gebieden aanwijzen als RAA’s. Lidstaten hebben wel de verplichting om nieuwe RAA’s aangewezen te hebben vóór 27 maanden na inwerkingtreding van de RED III. De inventarisatie van geschikte gebieden en energieprojecten moet binnen 18 maanden na inwerkingtreding zijn voltooid. 

Nederland is voor een deel van de implementatie al voortvarend te werk gegaan en heeft een wijziging van de Wet milieubeheer ter consultatie gelegd, nog voordat de RED III überhaupt in werking is getreden. Op deze voorgestelde wetswijziging kan tot 3 november 2023 worden gereageerd. 

De voorgestelde wijziging van de Wet milieubeheer houdt als belangrijkste wijziging in dat het huidige systeem van hernieuwbare brandstofeenheden (HBE’s) worden vervangen door emissiereductie-eenheden (ERE’s). HBE’s zijn certificaten die een equivalent van 1 gigajoule aan hernieuwbare brandstof reflecteren. HBE’s kunnen worden verkregen bij het ‘inboeken’ van hernieuwbare brandstof en de HBE’s kunnen worden verhandeld met partijen die jaarlijks moeten rapporteren over het aandeel hernieuwbare brandstof in hun totale afzet. Individuele brandstofleveranciers moeten namelijk jaarlijks aantonen dat zij een bepaald aandeel in hun brandstofleveringen als hernieuwbaar hebben geleverd. Dit kunnen zij doen door een equivalent aan HBE’s in te leveren. 

Onder de voorgestelde wijziging van de Wet milieubeheer worden de HBE’s/ERE’s niet meer gerelateerd aan de hoeveelheid energie (in gigajoule) maar aan de CO2-emissie reductie. Ook wordt onderscheid gemaakt naar de (sub)sector waar de reductie wordt gerealiseerd, zodat goed kan worden geadministreerd of Nederland de doelstellingen voor die subsectoren haalt. Het nieuwe systeem met ERE’s wordt verder uitgewerkt in latere regelgeving (zoals het Besluit energie vervoer).   

Momenteel wordt ook nagedacht over de invulling van de verplichting om in 2030 tenminste 42% van het waterstofverbruik als groene waterstof / RFNBO te hebben. Momenteel is nog geen 1% van de waterstof in Nederland RFNBO. Hier moeten dus nog grote stappen worden gezet, aangezien Nederland een van de grootste waterstofverbruikers in Europa is. De huidige denkrichting is om ook voor dit deel aan te sluiten bij de HBE/ERE-systematiek, waarbij hernieuwbare waterstof-eenheden worden ingevoerd die voor de jaarverplichting in de industrie kunnen worden ingezet. Die eenheden kunnen worden verhandeld en gespaard. 

Een probleem dat speelt bij de RFNBO-jaarverplichting is dat momenteel nog zeer beperkt aanbod en infrastructuur beschikbaar is voor afname door industriële partijen. De infrastructuur voor waterstof is nog in ontwikkeling (de waterstof backbone is beoogd in 2030 klaar te zijn). Daarnaast is de import en productie van groene waterstof nu nog zeer beperkt en lang niet voldoende. Het is dus de vraag hoe het in Nederland gaat lukken om de jaarverplichting te halen. Er zijn in de markt voldoende projecten en initiatieven die kunnen bijdragen, maar het zou helpen als aspecten zoals snelle vergunningverlening en zekerheid omtrent steunmaatregelen worden verbeterd. Hier biedt de RED III nou juist handvaten voor. 

Conclusie 

De RED III geeft een mooie horizon voor de duurzaamheidsambities in Europa op de middellange termijn. Met een aantal doelstellingen wordt (bindend en niet-bindend) voorgeschreven waar lidstaten zoals Nederland in 2030 (en later) aan moeten voldoen om richting de net-zero in 2050 te gaan. 

De doelstellingen uit de RED III zijn niet mals en er is veel werk aan de winkel om de doelstellingen te halen. Om dat te faciliteren zit in de RED III ook een stelsel om de vergunningverlening te versnellen. In die regels zitten maximale beslistermijnen waar veel ontwikkelaars reikhalzend naar zullen uitkijken. Om die versnelling te realiseren zal de Nederlandse overheid alleen wel snel aan de slag moeten met de inventarisatie van hernieuwbare energie locaties en het aanwijzen van RAA’s.

De Nederlandse overheid is snel van start gegaan met de implementatie van een deel van de RED III, maar het is te hopen dat ook de bepalingen over de versnelling van de vergunningprocedures even voortvarend worden opgepakt. 

Daarnaast zullen ongetwijfeld nog (opstart)problemen opkomen bij de implementatie en realisatie van de doelstellingen (zoals bij de jaarverplichting voor RFNBO), maar door die problemen snel te identificeren en te bespreken met marktpartijen kunnen die ook eerder, beter en met meer draagvlak worden opgelost.