De warmtetransitie in de gebouwde omgeving: wat hebben we tot nu toe geleerd?

In februari 2021 heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) een onderzoek gepubliceerd waarin de vraag is gesteld hoe de inrichting van het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) bijdraagt aan ‘het lerend vermogen van de betrokken actoren in het kader van de energietransitie van de gebouwde omgeving‘. PBL heeft daartoe tien proeftuinen en vier andere ‘voorlopers’ op wijkniveau onderzocht en heeft het Kennis- en Leerprogramma (KLP) verder uitgediept. In deze blog wordt eerst kort ingegaan op de ‘aardgasvrijopgave’ en het PAW, en vervolgens op de drie belangrijkste bevindingen van PBL.

De aardgasvrijopgave en het PAW

Het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving voor 2050 is één van de opgaves uit het Klimaatakkoord. De ‘wijkgerichte aanpak’ is in het Klimaatakkoord aangewezen als een veelbelovende route. Het PAW is in 2018 opgericht om invulling te geven aan deze wijkgerichte aanpak. Het PAW heeft als doel te ‘leren op welke wijze de wijkgerichte aanpak kan worden ingericht en opgeschaald‘. De drie belangrijkste elementen van het PAW zijn (i) de proeftuinen (wijken waarin wordt geleerd wat daadwerkelijk nodig is om wijken van het gas af te halen), (ii) het eerdergenoemde KLP (gericht op het verzamelen en doorgeven van gemeentelijke leerervaringen) en (iii) een beleidsspoor voor het signaleren, agenderen en waar mogelijk aanpakken van knelpunten in het aardgasvrij maken van wijken op rijksniveau.

De drie belangrijkste bevindingen van PBL

Ten eerste constateert PBL dat er veel geleerd wordt in de proeftuinen en bij de andere initiatieven. Zo blijkt nog meer gedetailleerd en kleinschaliger maatwerk nodig te zijn bij de wijkaanpak (uitvoeringstechnisch maatwerk kan per huis, gebouw of type eigenaar/bewoner nodig zijn) dan aanvankelijk gedacht. Ook blijkt dat individuele eigenaren ‘remmend kunnen werken’ op zowel kostenefficiëntie als een efficiënte verdeling van de warmte, wat indruist tegen de verplichting van het Klimaatakkoord voor gemeenten om de maatschappelijke kosten zo laag mogelijk te houden. Voorts is geconstateerd dat het werken met kengetallen en wijktypologieën het keuzeproces voor een warmtealternatief kunnen bespoedigen, zodat verschillende technische mogelijkheden en de praktische implicaties daarvan makkelijk te vergelijken zijn. Verder merkt PBL op dat, alhoewel lokaal stappen worden gezet, betrokkenen sceptisch zijn over de haalbaarheid van de versnellingsopgave. Een belangrijke reden daarvoor is dat maatwerkoplossingen tijdsintensief zijn en niet eenvoudig zijn op te schalen of te kopiëren naar andere initiatieven.

De tweede belangrijke bevinding van PBL heeft betrekking op het KLP. Zo constateert PBL dat de inzet van het KLP niet altijd aansluit bij de behoeften van de initiatiefnemers van de proeftuinen en andere wijkinitiatieven. Verder geeft het PBL aan dat het KLP het lerend vermogen bij en tussen gemeenten kan ondersteunen door (i) ervaringen uit wijkinitiatieven meer aan bod te laten komen in KLP-activiteiten en (ii) gemeenten meer aanknopingspunten te geven om lerend te werken. Zo hebben gemeenten vaardigheden, capaciteiten en instrumenten nodig om tijdig aanpassingen te doen bij onverwachte omstandigheden zodat de initiatieven zo min mogelijk vertraging oplopen. Tot slot moet de ‘vertaling’ van lokale lessen naar rijksniveau nog verder worden uitgewerkt. Daarvoor is een open, flexibele en samenwerkende opstelling op alle bestuursniveaus nodig met structurele ruimte voor lokale oplossingen.

De laatste bevinding van PBL is dat op rijksniveau keuzes nodig zijn om structurele knelpunten op te lossen. Een eerste knelpunt is dat de warmtetransitie wordt beperkt door zowel knellende wetgeving (zoals de Europese aanbestedingsregels) als wetgeving die nog in ontwikkeling is (zoals de Warmtewet). Dit veroorzaakt onduidelijkheid en onzekerheid, terwijl de wetgeving juist kaders en sturing zou moeten bieden. Ten tweede is vanuit rijksniveau aandacht nodig voor het feit dat gemeenten onvoldoende passende instrumenten hebben om de groei en versnelling van de wijkgerichte aanpak te ondersteunen. Gebouweigenaren ‘verleiden’ van het gas af te gaan, moet ofwel minder tijdsintensief worden gemaakt, ofwel er moet worden voorzien in meer dwingende maatregelen (hoewel deze mogelijk tot lokale weerstand kunnen leiden). Daarnaast signaleert PBL dat de capaciteit bij gemeenten om de warmtetransitie te effectueren onvoldoende is, een probleem dat in de toekomst waarschijnlijk alleen maar zal toenemen. De Rijksoverheid zal gemeenten moeten voorzien van de juiste middelen om de verantwoordelijkheden van de warmtetransitie te kunnen dragen. Een ander punt dat PBL constateert is dat de financiering voor betrokkenen nog onduidelijk is: wie is verantwoordelijk voor welke kosten, wie staat garant voor financiële risico’s en wie draagt de extra kosten van mogelijke tegenvallers? Hierover zullen keuzes moeten worden gemaakt, wil de warmtetransitie een vlucht gaan nemen. Tot slot blijkt in de praktijk de noodzaak van de aardgasvrijopgave lang niet altijd te leven onder alle burgers. Consistent overheidsbeleid en een duidelijke toekomstvisie over het nut en de noodzaak van de transitie naar aardgasvrij zou de initiatiefnemers/ trekkers van een project hierbij kunnen helpen.

Kortom, het rapport van PBL levert een nuttig inzicht in de slagen die moeten worden gemaakt om het lerend vermogen van de betrokkenen in het kader van de warmtetransitie te verbeteren. Conclusie lijkt dan ook te zijn dat er veel geleerd wordt in het kader van de aardgasvrijopgave, maar dat er voor het KLP en de Rijksoverheid nog werk aan de winkel is om de aardgasvrijopgave te realiseren én te versnellen. Het PBL is van plan om in 2022 een vervolgrapport te publiceren.