Een procedurele paradox – Sneller bouwen? Kies eens voor een uitgebreide procedure!

We bevinden ons middenin in een grote demografische transitie. Het Rijk, overheden, corporaties en marktpartijen willen de realisatie van woningen versnellen naar 100.000 woningen per jaar. Ook op andere vlakken, zoals de energietransitie en de aanpak van netcongestie, is snelheid geboden. Het klinkt dan ook nogal paradoxaal om te zeggen: doorloop eens een langere procedure om ervoor te zorgen dat die bouwwerken er sneller staan.

Toch is dat precies wat wij bij Van Doorne in sommige gevallen adviseren. Niet zelden leidt dat tot fronsende wenkbrauwen bij initiatiefnemers en overheden. Juist met het oog op de grote woningbouwtransitie is het soms toch nodig om – waar mogelijk – op deze manier om te denken. In dit artikel leggen wij graag uit waarom wij dit advies regelmatig geven.

Een ‘reguliere’ procedure is namelijk op papier soms korter dan een ‘uitgebreide’ procedure (zie onder 1), maar hoeft dat in te praktijk niet te zijn (zie onder 2). Aan de hand van een voorbeeldplanning laten wij zien dat een uitgebreide procedure, mits goed geïntegreerd in het planproces, juist die broodnodige versnelling kan bieden. De bottom line (zie onder 3): een uitgebreide procedure die goed is geïntegreerd in een parallelle planning, kan sneller zijn dan een reguliere procedure.

1. Twee verschillende procedures: ‘regulier’ of ‘uitgebreid’

Voor een bouwproject zijn doorgaans één of meerdere omgevingsvergunningen nodig. Het uitgangspunt is dat de ‘reguliere’ procedure daarvoor wordt gevolgd, tenzij de wet anders voorschrijft.[1] Op het eerste gezicht lijkt die procedure de snelste route: het bestuursorgaan (meestal het college van burgemeester en wethouders) neemt in principe binnen maximaal acht weken een besluit. Dit kan éénmaal worden verlengd met zes weken,[2] en binnen die periode ligt er in principe een vergunning. Daartegen staat bezwaar, en vervolgens beroep en hoger beroep open. Zie ook onderstaande schematische weergave.

Bij de uitgebreide procedure zitten er meer tussenstappen in het proces, en zijn de maximale termijnen langer. Het bevoegd gezag heeft namelijk maximaal zes maanden vanaf het moment van aanvragen om tot een besluit te komen. In die tussentijd moet er éérst een ontwerpbesluit worden gepubliceerd waar eenieder gedurende zes weken een zienswijze op mag geven, waarna een definitief besluit kan worden genomen. Tegen dat definitieve besluit staat géén bezwaar, maar wel een beroeps- en hogerberoepsprocedure open.[3] Zie de figuur hierna, waaruit ook duidelijk blijkt dat er meer stappen zijn te nemen dan in de reguliere procedure (klik om te vergroten):

2. Waarom is die uitgebreide voorbereidingsprocedure dan soms sneller?

Hoe kan het dan dat de uitgebreide procedure toch sneller kan zijn, als er méér processtappen zijn en de maximale beslistermijn langer is? Het antwoord ligt in een grotere controle over de planning, en het benutten van de procedure als onderdeel van het (mogelijk verplichte) participatieproces.

2.1 Geen bezwaar maar een zienswijze

In plaats van een bezwaarprocedure ná vergunningverlening, publiceert het bestuursorgaan bij een uitgebreide procedure eerst een ontwerpbesluit zodat zienswijzen kunnen worden vergaard, voorafgaand aan een definitief besluit. Het grote verschil met de reguliere procedure is dus dat de bezwaarfase ontbreekt. De inspraak vindt aan de voorkant plaats.

Dit leidt er weliswaar toe dat er niet direct een omgevingsvergunning ligt die in werking is, maar de zienswijzefase zorgt er wel voor dat er geen bezwaarprocedure hoeft te worden gevolgd. Niet alleen kan bij weerstand uit de omgeving de input uit zienswijzen in de definitieve besluitvorming worden betrokken; er ontstaat doorgaans ook méér regie op de planning van de beantwoording van deze zienswijzen.

De beantwoording van zienswijzen kan namelijk door de ambtelijke staf met kennis van de verschillende vergunningsaspecten worden gedaan, al dan niet op basis van informatie die de initiatiefnemer kan verstrekken. Als de juiste personen hier op het juiste moment voor klaarstaan, is dat vaak een soepeler proces dan het behandelen van bezwaren. Bij bezwaarprocedures komt namelijk ook regelmatig een onafhankelijke bezwaarcommissie kijken, waarbij de planning van de bezwaarbehandeling geheel in hun handen wordt gelegd. Ook is er altijd een hoorzitting nodig; bij zienswijzen is dat niet zo.

Kortom: de behandeling in bezwaar kan soms bijzonder lang duren, waar een zienswijzeprocedure doorgaans sneller kan. Dat de eerstvolgende stap vervolgens beroep bij de bestuursrechter is, leidt ertoe dat – mits juist gepland – er sneller een onherroepelijke vergunning kan komen te liggen.

2.2 Actieve betrokkenheid van het publiek in een vroeg stadium

Dat het publiek al vroegtijdig wordt betrokken heeft ook andere voordelen. De belangrijkste redenen die tegenstanders in de ‘weerstand’ zetten worden namelijk vroegtijdig in kaart gebracht. Op die manier kan het definitieve besluit beter worden vormgegeven zodat deze zienswijzen worden beantwoord.

Óók als dat antwoord in hun nadeel is, kan dat waardevol zijn. Het gevoel dat rechtzoekenden hun mening kunnen geven, waarmee zij in zekere mate controle kunnen uitoefenen over de procedure, is één van de belangrijkste inzichten uit procedureel rechtvaardigheidsonderzoek.[4] Uit zulk onderzoek volgt ook dat ervaren procedurele rechtvaardigheid het instellen van (hoger) beroep tegengaat.[5] Het kundig beantwoorden van zienswijzen in een definitief besluit kan hier naar onze opvatting aan bijdragen.

Bovendien is actieve betrokkenheid van het publiek sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet in veel gevallen verplicht.[6] Wanneer al een participatietraject zal (moeten) worden doorlopen kan een zienswijzefase in het participatieplan worden verwerkt. Door de zienswijzefase in te vullen als het laatste formele inspraakmoment, waarbij juist input geleverd kan worden op de vergunning zoals het bevoegd gezag die wil gaan verlenen, kan dit proces fungeren als sluitstuk van een participatietraject.

Bijkomend voordeel is dat dit dan ook zo min mogelijk hoeft te leiden tot vertraging. Zie ter illustratie de volgende voorbeeldplanning (klik om te vergroten):

2.3 Wanneer is de reguliere procedure wél sneller?

Dit betekent niet dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure altijd de beste keuze is. In eenvoudige gevallen met weinig kans op bezwaar, zoals een vergunning voor een kleinschalige verbouwing, kan de reguliere procedure sneller zijn. Hier biedt de standaardtermijn van acht weken voldoende duidelijkheid en snelheid.

Ook als snelheid écht essentieel is, bijvoorbeeld bij urgente huisvesting naar aanleiding van een noodsituatie, kan de reguliere procedure de voorkeur hebben. Er ligt dan sneller een omgevingsvergunning op basis waarvan kan worden gehandeld, echter is het dan van nog groter belang om de kansen in bezwaar goed in te schatten.

3. Conclusie

De keuze tussen de reguliere voorbereidingsprocedure en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure hangt kortom sterk af van de aard van het besluit en de betrokken belangen. Hoewel de reguliere procedure op papier snel lijkt, kan de bezwaarfase voor aanzienlijke vertraging zorgen. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure biedt meer voorspelbaarheid van en controle over de planning, terwijl belanghebbenden al vroeg in het proces worden betrokken.

In complexe of gevoelige gevallen kan dit de doorslag geven om voor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure te kiezen. Het ontbreken van een bezwaarfase en de mogelijkheid om zienswijzen aan de voorkant te behandelen, maken deze procedure in de praktijk vaak een snellere route naar een definitief besluit.

Wilt u weten of uw project zich leent voor het toepassen van de uitgebreide procedure? En of dat daadwerkelijk sneller kan zijn? Neem dan contact op met één van onze specialisten.

[1] Artikel 16.65 van de Omgevingswet.

[2] Langer wanneer een adviescommissie wordt ingeschakeld en/of aanvullende informatie nodig is.

[3] Dit is anders bij wijzigingen van het omgevingsplan en projectbesluiten c.q. omgevingsvergunningen voor gemeentelijke projecten van publiek belang.

[4] Zie bijvoorbeeld J. Thibaut & L. Walker, Procedural justice. A psychological analysis, Hillsdale, NJ: Lawrence Erlbaum Associates 1975.

[5] Zie bijvoorbeeld Boekema, I. M. (2015). De stap naar hoger beroep: Een onderzoek naar appelgedrag van burgers in bestuursrechtelijke zaken, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 169.

[6] Bijvoorbeeld voor omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wanneer de gemeenteraad daartoe besloten heeft. Zie artikel 16.55 lid 7 Ow.