Er zijn meer belanghebbenden dan u denkt

Het belanghebbende begrip in het bestuursrecht blijft een lastig begrip. En dat terwijl artikel 1:2, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht zo duidelijk lijkt: iemand is belanghebbende wanneer zijn belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De praktijk is echter weerbarstiger. Per geval zal er telkens weer moeten worden beoordeeld of een (rechts)persoon als belanghebbende kwalificeert. Vaak wordt aangenomen dat een persoon met een zogenaamd afgeleid belang geen belanghebbende in de zin van de wet is. Zo ook het college van B&W van de gemeente Schagen (college) en de rechtbank Noord-Holland in de hierna te bespreken zaak. Spoiler alert: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dacht er in zijn uitspraak van 13 november 2019 anders over.

Het besluit dat door de Afdeling moest worden beoordeeld, betrof een last opgelegd aan de eigenaar van een bedrijfsverzamelgebouw om het gebruik als woning van dat gebouw te staken en gestaakt te houden. Daarnaast moesten de voorzieningen in het bedrijfsverzamelgebouw die bewoning mogelijk maakten binnen vier weken verwijderd worden op verbeurte van een dwangsom van € 30.000,–. De appellanten die hoger beroep instelden huurden beiden een bedrijfsunit, waarin zij op de benedenverdieping een bedrijfsruimte hadden en op de bovenverdieping hun woning. In bezwaar en beroep waren zij reeds niet-ontvankelijk verklaard.

Wel of niet een rechtstreeks belang

Het onderhavige geschil ging niet alleen om het feit dat de appellanten het niet eens waren met de last onder dwangsom, maar tevens – en dat is juridisch gezien misschien wel interessanter – om het feit dat zij door zowel het college, als de rechtbank niet-ontvankelijk waren verklaard in hun bezwaar en beroep. Zij voerden in beroep aan dat zij als huurders en gebruikers van de (bedrijfs-)units wél een rechtstreeks belang hadden, ondanks dat de opgelegde last niet aan hen maar aan de eigenaar van het bedrijfsverzamelgebouw was gericht. De appellanten waren immers genoodzaakt om door het besluit van het college de bewoning van de units te beëindigen en zouden daarbij worden geraakt in een fundamenteel belang, te weten: hun huisvesting.

Het college en de rechtbank hadden in de onderhavige zaak overwogen dat de appellanten slechts een van de eigenaar van het bedrijfsverzamelgebouw afgeleid belang hadden. Een belang dat voortvloeide uit een contractuele relatie; dus geen rechtstreeks belang zoals de wet voorschrijft. Dat is de reden dat het college en de rechtbank de appellanten niet-ontvankelijk hadden verklaard; de last was namelijk niet aan hen gericht en zij konden ook geen dwangsommen verbeuren.

De Afdeling denkt iets anders

De Afdeling denkt daar alleen anders over. In beginsel is bij de oplegging van een last onder dwangsom alleen de overtreder belanghebbende, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar dat sluit niet uit dat ook een ander dan de overtreder belanghebbende kan zijn. De appellanten hadden als huurders van de bedrijfsunits een eigen belang dat rechtstreeks was betrokken bij het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom, omdat de last tot doel had de bewoning van de door hun gehuurde bedrijfsunits te beëindigen. Er was dus een fundamenteel recht in geding – het woonrecht – en dat maakt dat de appellanten in dit geval wel als belanghebbenden moesten worden aangemerkt.   

In de onderhavige kwestie hebben het college en de rechtbank de standaardformules voor het aanmerken van belanghebbenden toegepast zonder rekening te houden met de speciale positie van de appellanten. Zoals wij hiervoor al opmerkten, zal echter elke keer weer per betrokken persoon bekeken moeten worden welke omstandigheden in het concrete geval van doorslaggevend belang zijn. In geval van een huurder is het fundamentele recht op woongenot van doorslaggevend belang zodat deze – wanneer dit recht in het geding is – niet als belanghebbende mag worden gepasseerd.