Hoe stikstofdepositie ons bezig blijft houden

In haar uitspraak van 20 januari 2021 behandelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (”Afdeling”) de vraag wanneer een natuurvergunning (Wet natuurbescherming (”Wnb”) kan of moet worden ingetrokken. Daarnaast wordt in de uitspraak aandacht besteed aan de vergunningplicht voor projecten die gebruik maken van intern salderen.

De feiten

De uitspraak gaat over een veehouderij in Oirschot, in de buurt van het Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse Vennen. De eigenaar was van plan om zijn veehouderij om te zetten naar een varkenshouderij. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (“college“) verleende hiervoor in 2013 een natuurvergunning. De vergunninghouder heeft deze vergunning jarenlang ongebruikt gelaten. Om te voorkomen dat de veehouderij alsnog wordt omgezet diende Stichting Brabantse Milieufederatie (”BMF”) en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten (”Natuurmonumenten“) een verzoek in bij het college tot intrekking van de natuurvergunning. Dit verzoek werd afgewezen. 

Intrekking natuurvergunning

Op grond van art. 5.4 lid 2 Wnb wordt een natuurvergunning in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van art. 6 lid 2 van de Europese Habitatrichtlijn. Op grond van deze bepaling uit de Habitatrichtlijn zijn lidstaten verplicht ‘passende maatregelen’ te treffen om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen in Natura-2000 gebieden. Op zich zou de intrekking van de vergunning op grond van de Wnb dus een passende maatregelen kunnen zijn. Het zijn deze twee bepalingen waarop BMF en Natuurmonumenten een beroep doen. De Afdeling wijdt hieraan enkele algemene overwegingen die ook van belang zijn voor andere sectoren dan de veehouderij.

Naar het oordeel van de Afdeling ligt in art. 5.4 lid 2 Wnb besloten dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is, indien een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op de aanwezige natuurwaarden. Indien zo’n situatie zich voordoet, dan staat op grond van art. 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn vast dat passende maatregelen moeten worden genomen. Het college heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de passende maatregelen die hij noodzakelijk acht. Een van de passende maatregelen waaruit het college zou kunnen kiezen is de intrekking of wijziging van de natuurvergunning. Als intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige passende maatregel is die genomen kan worden, heeft het college geen beoordelingsruimte meer en moet het zelfs overgaan tot deze maatregel. Het college dient andere passende maatregelen goed te motiveren. Volgens de Afdeling dient het college in dat kader uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

Voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken overweegt de Afdeling dat, indien het college ervoor kiest om andere passende maatregelen te nemen dan intrekking van de natuurvergunning, het inzichtelijk moet maken in hoeverre deze andere maatregelen binnen afzienbare tijd zorgen voor de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie. Indien er geen zicht is op andere passende maatregelen, dan komt de intrekking van één of meer natuurvergunningen nadrukkelijk in beeld, met name indien dit wél binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan leiden.

Vergunningplicht voor intern salderen?

De mogelijkheid tot intern salderen bestaat bij het uitbreiden van bestaande activiteiten. Intern salderen wil zeggen dat de milieugevolgen van een uitbreiding, als gevolg van interne wijzigingen in de onderneming, gelijk blijven aan de situatie vóór de uitbreiding; het referentiemoment. De uitbreiding van een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt, zal, indien intern wordt gesaldeerd, in beginsel niet mogen leiden tot een toename van stikstofdepositie.

Tot 1 januari 2020 volgde uit art. 2.7 lid 2 van de Wnb een vergunningplicht voor projecten die de kwaliteit van een Natura-2000 gebied kunnen verslechteren of daarop een significant verstorend effect kunnen hebben. Indien gebruik werd gemaakt van intern salderen, waarbij derhalve sprake is van enige maar geen significante gevolgen voor de natuur, bestond er op grond van deze bepaling een vergunningplicht. Dit betreft de zogeheten ‘verslechteringsvergunning’. Het per 1 januari 2020 gewijzigde art. 2.7 lid 2 bepaalt slechts dat het verboden is zonder vergunning een project te realiseren dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura-2000 gebied. Deze wetswijziging riep de vraag op of bij interne saldering nog steeds sprake was van een vergunningplicht (zie bijvoorbeeld: Collignon in BR 2020/71, p. 465). In de onderhavige uitspraak geeft de Afdeling hierop een duidelijk antwoord. De vergunningplicht op grond van art. 2.7 lid 2 Wnb voor projecten die gebruik maken van intern salderen is per 1 januari 2020 vervallen. Immers, indien gebruik wordt gemaakt van intern salderen, dan zijn er geen significante gevolgen voor een Natura-2000 gebied, aldus de Afdeling.

Oordeel over de feiten

De Afdeling stelt in deze zaak vast dat een grond voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning aanwezig is. De afwijzing van het verzoek tot intrekking is gebrekkig gemotiveerd, omdat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen getroffen zullen worden. De rechtbank heeft het besluit tot afwijzing van het verzoek om deze reden terecht vernietigd. Desalniettemin laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand. De betreffende natuurvergunning was namelijk een verslechteringsvergunning, die was verleend op basis van intern salderen. De activiteit waarvoor deze vergunning toen verleend was, is per 1 januari 2020 niet meer vergunningplichtig. Derhalve is de intrekking van deze vergunning geen geschikte passende maatregel. Immers, ook zonder deze natuurvergunning kan de veehouder uit Oirschot zijn geplande varkenshouderij realiseren.

Les voor de praktijk

Indien gebruik werd gemaakt van intern salderen, is er op grond van de gewijzigde regelgeving geen  vergunningsplicht wanneer de aanpassingen geen significante gevolgen voor de natuur.

Met medewerking van Julian Bartelsman.