Krijgt fusietoets NZa dan toch (meer) inhoud?

In een Kamerbrief van 28 januari 2025 presenteert minister Agema haar plannen voor de zorgspecifieke fusietoets (Zft) van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). De minister van VWS wil de NZa meer ruimte geven om concentraties in de zorg inhoudelijk te toetsen op continuïteit, kwaliteit en rechtmatigheid van zorg. Dit vraagt volgens de minister om een aanpassing van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg). Ook staat de minister in haar brief stil bij een recente – iets te enthousiaste? – wijziging van de Wmg.

Fusies en overnames – ofwel ‘concentraties’ – moeten vooraf bij de NZa worden gemeld als daarbij een zorgaanbieder betrokken is die door ten minste vijftig personen zorg doet verlenen. Vervolgens beoordeelt de NZa of het proces om te komen tot een concentratie zorgvuldig is doorlopen. Als sprake is van aanbieders van cruciale zorg, kan de NZa de concentratie ook toetsen op (effecten op) de continuïteit van de cruciale zorg. Deze inhoudelijke toetsingsmogelijkheid wil de minister verruimen en hiervoor doet zij drie voorstellen.

1. Uitbreiding toetsing op continuïteit van zorg

De minister wil de NZa de bevoegdheid geven om meldingsplichtige concentraties altijd te toetsen op de continuïteit van zorg. Nu is deze bevoegdheid nog beperkt tot concentraties waarbij een partij betrokken is die actief is in de cruciale zorg: ambulancezorg, spoedeisende hulp, acute verloskunde, GGZ-crisisopvang en Wlz-zorg. Bij de toetsing op continuïteit van zorg kijkt de NZa naar de effecten op zaken als de bereikbaarheid, toegankelijkheid en/of sociale context van de zorg.

De minister wil deze inhoudelijke toets uitbreiden naar alle zorgvormen binnen de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz). De NZa zal daarbij moeten beoordelen of de zorgaanbieder voldoende heeft nagedacht over de gevolgen van de concentratie en in staat is om risico’s te mitigeren. Zo nodig moet de NZa haar goedkeuring aan de concentratie kunnen onthouden. De minister heeft zorgverzekeraars gevraagd of zij wellicht een rol kunnen spelen bij dit onderdeel in de Zft. Het is nog onduidelijk hoe zij dit voor zich ziet.

2. Toetsing op rechtmatigheid van zorg

De minister wil dat de NZa de rechtmatigheid van zorg meeneemt in de beoordeling van concentraties. Daarbij moet de NZa haar goedkeuring aan een concentratie kunnen onthouden als sprake is van een lopende maatregel van de NZa in verband met onrechtmatige bedrijfsvoering, in het bijzonder waar dit het declareren van zorg betreft. De minister benadrukt dat deze maatregel tot doel heeft zorgaanbieders te dwingen eerst de bedrijfsvoering op orde te hebben, voordat er tijd en geld wordt gestoken in (de voorbereiding van) concentraties.

3. Toetsing op kwaliteit van zorg

Tot slot wil de minister ook in het fusietoezicht van de NZa meer focus op het waarborgen van de kwaliteit van zorg. De NZa moet daarbij de mogelijkheid krijgen om op grond van kwaliteitsredenen een concentratie tegen te houden. Daarbij zal de NZa de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) om een zienswijze moeten vragen in geval van ‘betekenisvolle concentraties’, waarbij een of meer van de volgende aspecten aanwezig zijn:

• Er is sprake van een openbare lopende maatregel opgelegd door de IGJ in verband met de kwaliteit van zorg van één of meerdere betrokken zorgaanbieders.
• De concentratie is van dusdanige omvang dat deze op grond van de Mededingingswet ook gemeld moet worden bij de Autoriteit Consument & Markt (ACM).
• De NZa ziet risico’s voor de continuïteit van zorg of er is sprake van een lopende door haar opgelegde maatregel in verband met onrechtmatige bedrijfsvoering bij een of meer betrokken zorgaanbieders.
• Eén of meerdere betrokken zorgaanbieders hebben relevante en betekenisvolle negatieve media-aandacht of politieke aandacht gekregen.

De genoemde uitbreidingen van de Zft moeten de NZa de ruimte geven om een concentratie tegen te houden, indien deze naar het oordeel van de NZa één of meer van bovenstaande toetsen niet doorstaat. Daarmee sluit de minister (gedeeltelijk) aan op de lijn die door haar voorgangers Kuipers en Helder is ingezet. Ook geeft de minister gehoor aan de oproep van de IGJ en de NZa om het fusietoezicht van de NZa uit te breiden, onder meer naar aanleiding van het rapport over bedrijfsketens in de huisartsenzorg waarover wij eerder al schreven.

De minister streeft ernaar om het wetsvoorstel in de tweede helft van 2025 bij de Tweede Kamer in te dienen. Daarin moet ook direct een per 1 januari dit jaar ingegane wijziging van de Wmg worden geadresseerd.

Recente wijziging Wmg

Per 1 januari is in de Wmg (artikel 49c lid 2, onder e) opgenomen dat de NZa haar goedkeuring aan concentraties onthoudt als er ‘een onderzoek’ loopt van de IGJ naar de kwaliteit van zorg. Uitvoering conform letterlijke tekst zou tot gevolg kunnen hebben dat de NZa nagenoeg geen zorgfusies meer mag goedkeuren. De minister verduidelijkt dat – natuurlijk – niet is bedoeld dat de NZa concentraties blokkeert vanwege onderzoeken naar zorgaanbieders die niet bij de betreffende concentratie betrokken zijn.

Toch ziet de minister ook een risico in het zonder meer blokkeren van concentraties vanwege een onderzoek naar een daarbij betrokken zorgaanbieder. En terecht. Er zijn immers situaties denkbaar waarin het – juist met het oog op de continuïteit van zorg – nodig is dat een concentratie doorgaat, ook of juist tijdens een onderzoek van de IGJ. Daarom zullen onderzoeken van de IGJ worden geclassificeerd. Aan de hand daarvan zal de NZa haar concentratiebesluit al dan niet opschorten, totdat het IGJ-onderzoek is afgerond. De NZa werkt dit systeem uit in een beleidsregel. Ook neemt de minister dit punt mee in het hiervoor besproken wetsvoorstel.

Wilt u meer weten over dit onderwerp? Neem gerust contact op met onze specialisten op het gebied van Healthcare & Life Sciences en Europees & Mededingingsrecht.