Opgewekt vertrouwen: wie krijgt de gebakken peren?

In de praktijk komt het veelvuldig voor dat een persoon afgaat op een uitlating of toezegging van een ambtenaar in de veronderstelling dat die ambtenaar namens het bestuursorgaan spreekt. Als het bestuursorgaan dan anders handelt dan volgens de ambtenaar toegezegd, krijgt de burger vaak nul op rekest. 

De rechtspraak in het omgevings(handhavings)recht legt de lat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel namelijk hoog. Dat wordt vrij breed als onbevredigend gezien, omdat het de gerechtvaardigd op de overheid vertrouwende burger in de kou zet. Het is zoeken naar een evenwichtige verdeling van de gevolgen van geschonden vertrouwen. De conclusie van staatsraad advocaat-generaal Van Widdershoven biedt daar een richting voor (20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896).

Aanleiding

De aanleiding voor de conclusie is een zaak bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling“) die gaat over een dakterras in Amsterdam. Volgens de gemeente Amsterdam moest een inwoner het dakterras van haar woning verwijderen, omdat zij daar geen omgevingsvergunning voor had. De vrouw beriep zich echter op uitlatingen van de bouwinspecteur en andere ambtenaren dat er niet gehandhaafd zou worden. Om die reden had zij erop mogen vertrouwen dat het bestuursorgaan geen last onder dwangsom zou opleggen en zou het bestuursorgaan dat dus niet alsnog mogen doen.

De voorzitter van de Afdeling heeft de staatsraad advocaat-generaal (“A-G“) een aantal vragen gesteld die zien op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. Een conclusie van de A-G is een rechtsgeleerd advies aan de voorzitter. Het is een advies en is niet bindend voor de uiteindelijke uitspraak. Een conclusie is wel gezaghebbend. 

Conclusie A-G

De titel van deze bijdrage is ontleend aan de “huiselijk geformuleerde” vraag die de A-G opwerpt, namelijk ‘wie krijgt de gebakken peren bij een schending van vertrouwen?’ In grote lijnen zijn dat volgens de A-G steeds drie kandidaten, namelijk 1) de burger die vertrouwde op achteraf onjuiste en/of ongeautoriseerd blijkende uitlatingen van overheidsfunctionarissen (ook wel “fidens” genoemd), 2) de derden die last hebben van honorering van vertrouwen of 3) de vertrouwenwekkende overheid.

De A-G constateert dat het onder het huidige recht veelal de eerstgenoemde kandidaat is die met de gebakken peren zit. Hij onderscheidt drie knoppen waaraan gedraaid moet worden om tot een bevredigender risicoverdeling te komen:

1. Juridische kwalificatie van de uitlating/gedraging: komt die neer op een (toerekenbare schijn van een) toezegging?
2. Was de uitlater/gedrager daartoe bevoegd of is diens schijn van bevoegdheid toerekenbaar aan de bevoegde persoon/instantie?
3. Een afweging van belangen van de fidens, derden en de gemeenschap, mede inhoudende de compensatie voor de verliezer.

De A-G pleit ervoor om zodanig aan de eerste twee knoppen te draaien dat eerder dan nu een “toezegging” wordt aangenomen en dat eerder de schijn van bevoegdheid wordt toegerekend aan het bevoegde gezag, zodat het bestuursorgaan eerder aan een afweging van belangen toekomt.

“Minder bestuurdersperspectief, meer verkeersopvatting” zo vat de A-G het samen. Bepalend is of een toezegging is gedaan of toerekenbaar de schijn van een toezegging is gewekt door het bevoegde bestuursorgaan, een ambtenaar of functionaris van wie de fidens, alle omstandigheden van het geval in aanmerking nemen, redelijkerwijs mocht aannemen dat deze de vigerende (beleids)opvattingen van het bevoegde orgaan weergaf. Verkeersopvattingen en de bijzondere (on)deskundigheid van de fidens spelen een belangrijke rol.

Deze verschuiving hoeft volgens de A-G niet te betekenen dat een bestuursorgaan vaker dan nu zijn toezeggingen moet nakomen, want dat hangt van de belangenafweging af. Het betekent wel dat het bestuursorgaan bij schending van het vertrouwensbeginsel eerder dan nu schadevergoeding of een andere maatoplossing moet aanbieden.

Schadevergoeding kan volgens de A-G worden toegekend door de schadevergoeding onderdeel te laten zijn van het “herstelbesluit” (het besluit dat wordt genomen en waarbij in strijd wordt gehandeld met een toezegging). Ontbreekt een schadevergoedingsregeling dan is het besluit onevenredig en kan hiertegen worden geprocedeerd bij (uiteindelijk) de bestuursrechter. Dit is het “onzelfstandig schadebesluit”. Voor meer complexe zaken ziet de A-G de route van de onrechtmatige overheidsdaad als meest aangewezen weg om tot schadevergoeding te komen. Die route voert langs de civiele rechter. 

Vervolg

De in de zaak van het Amsterdamse dakterras betrokken partijen mogen nog reageren op de conclusie van de A-G. Daarna doet de Afdeling uitspraak. Op basis van deze conclusie kan al wel geconcludeerd worden dat bestuursorganen meer dan voorheen hun ambtenaren goed moeten instrueren en mandateren en beter met burgers moeten communiceren, met name over procedures en bevoegdheden. De hoop van de A-G is ook dat dit zal gebeuren. Als er meer gevallen komen waarin het bestuursorgaan vanwege opgewekt vertrouwen toezeggingen moet nakomen of schadevergoeding moet uitkeren, zal er voor het bestuur meer belang zijn om risico’s hierop te verkleinen.