Plan om warmtebedrijven in overheidshanden te brengen; goed idee of onnodige rem op de energietransitie

Grote vraagtekens bij het voornemen van de Minister voor Klimaat en Energie naar meer publiek eigendom bij ordening voor collectieve warmtesystemen

In de kamerbrief van 21 oktober 2022 heeft de Minister voor Klimaat en Energie (Minister) aangekondigd van plan te zijn om in het (nog niet in de Tweede Kamer ingediende) wetvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw) op te nemen dat warmtebedrijven die collectieve warmte infrastructuur exploiteren, voor tenminste 51% in publieke handen moet zijn (Voornemen). Met ‘publieke handen’ wordt bedoeld dat de aandelen direct of indirect in handen van een overheid moeten zijn en met ‘collectieve warmte infrastructuur’ worden netten met meer dan 1500 aansluitingen bedoeld. De Minister motiveert dit Voornemen met de redenering dat hierdoor de publieke regie op de warmtetransitie zou worden versterkt en dat de publieke belangen beter zouden kunnen worden geborgd, ook op de lange termijn. De vraag is of deze motivering steekhoudend is, of het Voornemen nodig is om de geschetste doelen te bereiken en bovenal of het Voornemen de energietransitie niet eerder vertraagt dan vooruit helpt? 

De 51%-eis geldt (anders dan de kamerbrief op sommige punten lijkt te suggereren) voor warmtebedrijven als geheel en niet alleen voor de warmtenetten. De Minister geeft in de kamerbrief namelijk aan dat ‘hij geen gesplitst model van levering en productie enerzijds en netbeheer anderzijds’ voorstaat. De Minister neemt daarmee een controversieel marktordeningsbesluit door de marktwerking van warmtebedrijven aan de voorkant al (naar mijn idee onnodig) te ‘reguleren’, terwijl de systematiek van de Wcw (ook zonder het Voornemen) al voorziet in publieke regie door de aanwijzingsbevoegdheid van overheden van een warmtebedrijf. Ik zal hieronder nader ingaan op het Voornemen en daar een aantal kritische kanttekeningen bij plaatsten. 

Oorspronkelijk voorstel en systematiek Wcw

Overheden moeten straks op grond van artikel 2.1 van de Wcw warmtekavels vaststellen. In de Wcw (in § 2.2) is verder bepaald dat overheden voor elk warmtekavel (met toepassing van de selectieprocedure zoals voorgeschreven in de Wcw) een warmtebedrijf aanwijzen dat het exclusieve recht en de exclusieve plicht krijgt om een collectieve warmtevoorziening in het warmtekavel aan te leggen en te exploiteren. 

Voorgestelde aanpassing van de Wcw

Het Voornemen stelt eisen aan het warmtebedrijf dat op grond van de Wcw kan worden aangewezen om de collectieve warmtevoorziening in het warmtekavel aan te leggen en te exploiteren. In de Wcw wordt namelijk bepaald dat gemeenten voor een nieuw warmtekavel alleen een warmtebedrijf kunnen aanwijzen waarvan tenminste een meerderheid van de aandelen in publieke handen is en waarin publieke partijen doorslaggevende zeggenschap hebben (Publiek Warmtebedrijf). 

Dit Voornemen zal bij inwerkingtreding van de Wcw (beoogd per 1 juli 2024) niet onverkort gelden. Het plan is om een zogenaamde ‘ingroeiperiode’ van in beginsel zeven jaar op te nemen. Bij de huidige beoogde inwerkingtredingsdatum van de Wcw loopt deze ingroeiperiode tot 1 juli 2031. Deze ingroeiperiode dient ertoe om zogenaamde ‘publieke realisatiekracht’ op te bouwen. Met publieke realisatiekracht wordt bedoeld dat gemeenten de financiële en organisatorische middelen moeten krijgen om een meerderheid in een warmtebedrijf te kunnen nemen. Tijdens deze ingroeiperiode kunnen bij wijze van uitzondering nog warmtebedrijven worden aangewezen die niet (ten minste voor 51%) in overheidshanden zijn, namelijk in de situatie waarin geen warmtebedrijf beschikbaar is dat aan deze kwalificatie voldoet‘. 

Verder heeft de Minister aangegeven dat de in groeiperiode van zeven jaar mogelijk kan worden verlengd als de publieke realisatiekracht dan nog niet op orde is. 

Onderliggende onderzoeksrapporten

In de kamerbrief gaat de Minister in op de onderzoeken die zijn verricht naar eerdergenoemde publieke realisatiekracht. Deze heeft een financiële en een organisatorische component. PWC heeft een onderzoek gedaan naar de effecten van het Voornemen op de realisatiekracht voor collectieve warmtesystemen[1]. In dit onderzoek concludeert PWC dat een aanzienlijk deel van het benodigde vermogen voor de investeringsopgave (te weten EUR 5,6 miljard voor 500.000 nieuwe warmteaansluitingen inclusief hulpketels en afleversets in 2030) door het Rijk zal moeten worden ingebracht. PWC gaat er vanuit dat het Voornemen ertoe zal leiden dat in aanzienlijk mindere mate een beroep zal kunnen worden gedaan op private warmtebedrijven. PWC merkt verder op dat publieke partijen ook op organisatorisch gebied aanzienlijk zullen moeten uitbreiden. Nu deze publieke realisatiekracht nog niet aan de maat is, zal het Voornemen het uitroltempo van warmtenetten de komende jaren sterk vertragen. Door de eerdergenoemde ingroeiregeling te introduceren, denkt de Minister deze vertraging te kunnen voorkomen, aldus de kamerbrief. 

Overgangsrecht

Voor warmtebedrijven die op het moment van inwerkingtreding van de Wcw niet aan de nieuwe criteria voldoen (te weten dat tenminste een meerderheid van de aandelen in publieke handen moet zijn en dat deze aandeelhouder ook overwegende zeggenschap heeft, de Criteria), geldt overgangsrecht. Dat overgangsrecht met uitgestelde werking (zoals de Minister het noemt) houdt in dat de private warmtebedrijven pas na 20 of 30 jaar aan de Criteria hoeven voldoen. Het idee is dat bestaande warmtenetten (althans warmtebedrijven, de kamerbrief is op dit punt inconsistent) na 20 of 30 jaar in handen komen van een Publiek Warmtebedrijf en zo aan de Criteria gaan voldoen. De Minister gaat ervan uit dat bestaande warmtebedrijven (die niet aan de Criteria voldoen) binnen deze termijn hun investeringen kunnen terugverdienen. Als de bestaande warmtebedrijven na die periode aan de Criteria zouden moeten voldoen, zou volgens de Minister geen sprake zijn van onteigening en de daarmee gepaard gaande verplichting tot schadeloosstelling. Wanneer deze termijn (van 20 of 30 jaar) ingaat vermeldt de kamerbrief niet. Ook wordt voor deze termijn kennelijk aangesloten bij de economische levensduur van warmtenetten, terwijl het de vraag is of voor ‘onteigening’ (waar het Voornemen feitelijk op neerkomt) niet moet worden aangesloten bij de technische levensduur die vaak veel langer is. 

Wat daarnaast opmerkelijk is, is dat de Minister schrijft dat ‘bestaande warmtebedrijven voor het overige met onmiddellijke werking onder de Wcw komen te vallen, zodat de leveringsverplichtingen, duurzaamheidseisen en op kosten gebaseerde tariefregulering ook voor hen zullen gelden‘. Deze opmerking miskent dat deze belangen grotendeels al worden geborgd door het toepassingsbereik van de Wcw (en overigens grotendeels ook al door de huidige Warmtewet) en dat deze eisen ook voor bestaande warmtebedrijven gelden wanneer deze niet voldoen aan de Criteria (lees: een Publiek Warmtebedrijf zijn). Daarnaast wordt met deze opmerking voorbijgegaan aan de rol van de ACM als toezichthouder op naleving van de regels uit de Warmtewet (oftewel als ‘waakhond’ voor het waarborgen van de publieke belangen). De ACM wordt in de kamerbrief nagenoeg niet genoemd. 

Publieke eigendom van ongesplitste warmtebedrijven

Zoals gezegd lijkt het Voornemen verder te gaan dan alleen de overdracht van het eigendom van warmtenetten. De Minister schrijft immers dat de Criteria gaan gelden voor warmtebedrijven als geheel en niet alleen voor de warmtenetten en dat ‘hij geen gesplitst model van levering en productie enerzijds en netbeheer anderzijds‘ voorstaat. Het is dus maar de vraag in hoeverre de redenering rondom onteigening sluitend is. De Minister schrijft dat zijn ‘keuze’ is ingegeven door het feit dat collectieve warmtesystemen zijn aan te merken als zogenaamde vitale infrastructuur (net als gas-, elektriciteits- en drinkwaternetwerken) en dat de publieke belangen beter zouden kunnen worden geborgd wanneer warmtenetten voldoen aan de Criteria. Daarmee wordt echter miskend dat in de Gaswet en de Elektriciteitswet alleen het netbeheer is gereguleerd en dat de regulering van toepassing is op netwerkbedrijven die, anders dan de Minister kennelijk voor ogen staat met de warmtemarkt, geen productie- of leveringsactiviteiten mogen ontwikkelen. 

Hiervoor is al aangegeven dat met ‘publieke handen’ wordt bedoeld dat de aandelen direct of indirect in handen van een overheid moeten zijn. Met ‘indirect’ zou dan een netwerkbedrijf kunnen worden bedoeld waarvan de aandelen in volledige overheidshanden zijn. Volgens de bepalingen over de toegestane nevenactiviteiten van netwerkbedrijven (zie artikel 17c van de Elektriciteitswet en artikel 10d van de Gaswet) zouden zij wel een rol mogen spelen op het gebied van netbeheer van warmtenetten. Echter, is het de vraag of zij deze activiteiten ook mogen ontplooien bij geïntegreerde Publieke Warmtebedrijven, die zich ook nog bezighouden met productie- en leveringsactiviteiten. De Minister draagt in de kamerbrief de volgende ‘oplossing’ aan: ‘Wel kan een netwerkbedrijf warmte produceren en leveren buiten de groep, dus bijvoorbeeld in de vorm van een joint venture waarbij het netwerkbedrijf geen zeggenschap heeft over levering en productie.’ Naar mijn idee zou de Minister nog eens goed naar dit punt moeten kijken. 

Mogelijke gevolgen

De drie grootste warmtebedrijven in Nederland (Eneco, Vattenfall en Ennatuurlijk) hebben aangegeven dat het Voornemen de energietransitie zal vertragen. Het is bij die stand van zaken (kortweg) niet aantrekkelijk om investeringen in nieuwe warmtenetten te doen. De Minister merkt op dat de combinatie van de ingroeiperiode en het overgangsrecht voor private warmtebedrijven voldoende incentive is om actief te blijven in het warmtedomein, waardoor de energietransitie niet zou vertragen. Of die veronderstelling juist is, lijkt mij maar zeer de vraag. 

Op zichzelf is het begrijpelijk dat de Minister het onwenselijk vindt dat warmtenetten in handen komen van ‘verkeerde partijen’, maar er zijn ook andere minder verstrekkende mogelijkheden om aan die wens tegemoet te komen. In de Wcw, zoals die oorspronkelijk ter consultatie was voorgelegd in juni 2020, was de regierol van gemeenten bij de vaststelling van warmtekavels en de aanwijzing van warmtebedrijven bovendien al op een grondige en passende wijze verankerd. Het nut en de noodzaak voor een grotere rol van overheden in de warmtemarkt dan was voorzien in de 2020 versie van de Wcw is mij (ook na het lezen van de kamerbrief) nog steeds niet duidelijk. Het Voornemen zou er bovendien toe kunnen leiden dat een Publiek Warmtebedrijf dat (gedurende de ingroeiperiode) ‘inschrijft’ met hogere warmtetarieven in de selectieprocedure wordt verkozen boven een ‘gewoon’ privaat warmtebedrijf dat met lagere warmtetarieven heeft ingeschreven. 

In het huidige tijdgewricht waarin de kosten van energie oplopen, Nederland voor een enorme uitdaging staat op het gebied van de energietransitie, allerlei belangrijke wetgevingstrajecten veel vertraging oplopen (met alle onzekerheid van dien) en we mogelijk op de rand van een enorme recessie staan, is het naar mijn idee niet verstandig om warmtebedrijven te gaan nationaliseren (met alle gevolgen van dien). Dat geldt temeer nu de argumenten om dat te doen (mij in ieder geval) geenszins overtuigen.