Sinds september 2021 wacht de energietransitie (en Nederland als geheel) op duidelijkheid over de vergunningen voor Porthos. In november 2022 kwam de (Afdeling bestuursrechtspraak van de) Raad van State met een uitspraak, maar dit betrof slechts een tussenuitspraak en zag meer op de zogenaamde ‘partiele bouwvrijstelling’ dan op Porthos. Vandaag, bijna twee jaar na het vaststellen van de onderliggende vergunningen is de Raad van State met een einduitspraak gekomen.
Gelukkig heeft de Raad van State geoordeeld dat de voor Porthos verleende toestemmingen in stand kunnen blijven. Het project mag met de nodige vertraging door en kan daarmee een noodzakelijke bijdrage leveren aan de Nederlandse klimaatdoelen.
Waar ging het ook alweer over
Porthos is een stelsel van leidingen en installaties ten behoeve van CCS, oftewel ondergrondse opslag in de Noordzee van CO2 uit de Nederlandse industrie. Porthos zal jaarlijks zo’n 2,5 miljoen ton CO2 naar de opslag vervoeren, wat vergelijkbaar is met zo’n 3,5% van de CO2 uitstoot van de hele Nederlandse industrie (in 2022). De werking van Porthos zal dus een belangrijke bijdrage leveren aan de transitie om Nederland CO2-neutraal te maken. Omdat Porthos ook een belangrijk project is voor andere CCS-projecten, zoals Aramis en anderen, is het slagen van Porthos van vitaal belang voor de transitie. Daarbij geldt dat CCS op zichzelf niet tot decarbonisatie leidt (omdat de CO2 nog wel steeds ontstaat), maar wel tot emissie-reductie omdat die CO2 de atmosfeer niet in komt. Daarom is CCS een nuttige en (volgens het IPCC) noodzakelijke tussenoplossing voor de klimaattransitie naar ‘net-zero’.
Mobilisation for the Environment of MOB heeft echter in 2021 beroep aangetekend tegen de voor Porthos verleende vergunningen. MOB is het vehikel van Johan Vollebroek dat bij de bestuursrechter allerlei stikstof-gerelateerde beroepen instelt (en daar regelmatig succesvol mee is – niet in de laatste plaats met de PAS-uitspraken uit 2021). Hoewel de MOB volgens haar statuten tot doel heeft om de kwaliteit van het milieu te verbeteren, heeft de MOB ook beroep aangetekend tegen de vergunningen voor Porthos. Het beroep ziet met name ook nu op stikstof-gerelateerde aspecten die Porthos (bij de aanleg) veroorzaakt. Daarnaast is MOB ook principieel tegen de toepassing van CCS omdat dit niet tot voorkoming van CO2 leidt. MOB miskent daarmee dat een transitie nou eenmaal bestaat uit tussenoplossingen (er is immers geen ‘knop’ om CO2 in bepaalde processen meteen te vervangen, dit is momenteel nog technisch onmogelijk), maar dit staat in de procedure bij de Raad van State verder niet echt ter discussie.
Het gaat in de procedure bij de Raad van State wel om de stikstof-effecten van Porthos. Voor de aanleg van Porthos moeten namelijk leidingen worden aangelegd, moet een compressorstation in de Rotterdamse haven worden gebouwd en moet een voormalig gasproductieplatform worden omgebouwd. Als het project is gerealiseerd, dus in de zogenaamde gebruiksfase, zal volgens onderzoek geen stikstof worden uitgestoten. In de aanlegfase, tijdens de (om)bouw van de installaties en aanleg van de leiding, wordt wel stikstofuitstoot verwacht, namelijk zo’n 0,4 mol N/ha/jaar. Daarbij geldt (heel grof berekend) als perspectief dat 1 mol stikstof circa 14 gram vertegenwoordigt. Bij de totale uitstoot van de aanlegfase van Porthos gaat het dus over 14 gram per hectare voor een beperkte duur. In totaal is sprake van zo’n 900 kilo uitstoot voor het hele project (tegenover 155 miljoen kilo in 2021 totaal in Nederland).
Door de huidige stikstofcrisis moet ieder project met stikstofuitstoot goed worden onderzocht of die stikstofuitstoot significante negatieve gevolgen heeft voor omringende natuurgebieden (Natura 2000-gebieden). Omdat wij in Nederland circa vier keer zoveel stikstof uitstoten als gemiddeld in de Europese Unie, hebben deze natuurgebieden het in Nederland zwaar te verduren en kan elke ‘extra’ stikstofuitstoot significante negatieve gevolgen hebben.
De aanleg van Porthos werd toch goedgekeurd door de betrokken bevoegde gezagen omdat toepassing kon worden gegeven aan de zogenaamde partiele bouwvrijstelling, die inhield dat de stikstofuitstoot in de bouwfase kon worden uitgezonderd van het vereiste onderzoek naar stikstof. In het geval van Porthos zou dat ertoe leiden dat alleen stikstofuitstoot in de gebruiksfase hoefde te worden onderzocht (en die is nul). Daarom konden de vergunningen voor Porthos zonder aanvullende natuurtoets of natuurvergunning worden verleend. Hier was MOB het niet eens.
De Raad van State heeft in de tussenuitspaak van november 2022 een streep gezet door de partiele bouwvrijstelling, kort gezegd omdat deze in strijd is met (hoger) Europees recht. De gevolgen van de partiele bouwvrijstelling zijn namelijk op individueel niveau niet in kaart gebracht, zodat ook niet kan worden geconcludeerd dat de maatregel geen significant negatieve effecten op de natuur veroorzaakt. Een dergelijke maatregel kan alleen worden vastgesteld als ook maatregelen worden getroffen (en daadwerkelijk zijn uitgevoerd) die de negatieve gevolgen van zo’n bouwvrijstelling zouden compenseren. Dat was niet het geval bij de partiele bouwvrijstelling. De Raad van State oordeelde vervolgens in een tussenuitspraak dat de partiele bouwvrijstelling niet ten grondslag had kunnen worden gelegd aan de onderbouwing van de vergunningen voor Porthos. De Raad van State gaf wel nog de mogelijkheid om de vergunningen anderszins te onderbouwen, omdat Porthos zelf op het allerlaatste moment (vlak voor de zitting in maart 2022) met een onderzoek kwam waaruit zou blijken dat ook in de aanlegfase geen significante gevolgen zouden bestaan door het project Porthos. Omdat dit rapport pas op het allerlaatst is aangeleverd, heeft de Raad van State een tussenuitspraak gegeven en het onderzoek ‘heropend’ om te beoordelen of de vergunningen kunnen worden onderbouwd met het nieuwe stikstofrapport.
Wat heeft de RvS nu gezegd
In de uitspraak van vandaag heeft de RvS geoordeeld dat het aanvullende onderzoek waar Porthos mee kwam, kan worden gebruikt voor de onderbouwing van de vergunningen voor Porthos. Uit het onderzoek blijkt dat significante negatieve gevolgen van de aanleg van Porthos kunnen worden uitgesloten.
De uitspraak van de Raad van State van vandaag is juridisch niet heel bijzonder. De Raad van State heeft het onderzoek van Porthos beoordeeld en is tot de conclusie gekomen dat uit objectieve gegevens is gebleken dat het kan worden uitgesloten dat het project significante negatieve gevolgen heeft voor Natura-2000 gebieden. Zodoende konden de bevoegde gezagen tot de conclusie komen dat het Porthos-project kon worden vergund.
Wat zijn de gevolgen
Door het in stand laten van de vergunningen van Porthos zijn deze vergunningen onherroepelijk geworden. Dat heeft ook tot gevolg dat de werkzaamheden feitelijk zullen gaan beginnen. Wanneer dat zal gebeuren en hoe lang die werkzaamheden zullen duren is niet bekend. Door de vertraging van de juridische procedure is het speelveld veranderd. De afgelopen twee jaar zijn de kosten gestegen en de betrokken aannemers en leveranciers zullen niet twee jaar lang hebben stilgezeten en misschien ander werk opgepakt. Het zal dus nog even afwachten worden wanneer daadwerkelijk zal worden begonnen met de aanleg van Porthos.
De industrie zal ook opgelucht adem kunnen halen, nu er zicht is op een tijdelijke oplossing voor af te vangen CO2-uitstoot. Deze CO2-uitstoot, die vaak technisch nog niet kan worden voorkomen, kan via Porthos onder de grond worden opgeslagen. Deze bedrijven kunnen nu dus ook door met hun verduurzamingsplannen (door bijvoorbeeld een CCS-installatie te ‘bestellen’). De uitspraak zal dus ook een positief domino-effect hebben op een langere keten.
Uiteindelijk zijn er geen echte winnaars, aangezien deze uitspraak tot veel vertraging heeft geleid. Porthos zal mogelijk twee jaar later in gebruik worden genomen (wat een CO2-opslag van 5 megaton had kunnen betekenen). Daarnaast zullen zowel Porthos als de bedrijven die daarop willen aantakken waarschijnlijk hogere kosten hebben om hun projecten uit te voeren of te financieren.
MOB is uiteindelijk ook niet geslaagd in het tegenhouden van het project Porthos. Weliswaar is de partiele bouwvrijstelling van tafel, maar daar ging het MOB niet alleen om. Het beroep van MOB heeft haar ook niet veel krediet opgeleverd, aangezien veel stemmen zich afvragen waarom zij juist dit project hebben gekozen om de bouwvrijstelling aan te pakken (en niet een van de vele andere vergunningen die dezelfde onderbouwing hebben – vaak met meer stikstofuitstoot). Door deze zaak uit te kiezen voor haar stikstofstrijd heeft de ingebruikname van Porthos met twee jaar vertraagd. Daarmee heeft zij heel plat gezegd voorkomen dat 5 megaton CO2 kon worden opgeslagen – 5 miljard kilo! -, ten opzichte van een poging om een stikstofbesparing van zo’n 6 gram stikstof (per hectare) op gevoelige natuurgebieden. De stikstofoogkleppen van de MOB lijken daarmee meer schade aan te richten dan zij in deze zaak kon voorkomen.
De positieve noot is gelukkig wel dat er nu een hele reeks projecten verder kan, directe projecten zoals Porthos en de daarop aan te sluiten bedrijven, maar indirect ook de daaraan verwante duurzaamheidsinitiatieven. Door CO2 opvang en opslag mogelijk te maken kunnen de betrokken bedrijven zich verder gaan richten op de volgende stap in het uitfaseren van CO2.
