Voorrangsregel in het omgevingsplan in aantocht
Het is voor een gemeente niet eenvoudig om na inwerkingtreding van de Omgevingswet (“Ow”) de bestaande planologische regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan te wijzigen. Artikel 22.6 lid 1 van de Ow bepaalt namelijk dat de bestaande planologische regels in het omgevingsplan alleen ‘alle tegelijk’ kunnen vervallen. Dit artikel staat in de weg aan het per locatie laten vervallen van een deel van de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Dat betekent dat het niet mogelijk is om een deel van de regels bij besluit uit de regeling te schrappen of te wijzigen. De wetgever is dan ook met een creatieve juridische oplossing – de voorrangsregel – gekomen om te voorkomen dat bij iedere planologische wijziging, alle bestaande planologische regels van een bepaalde locatie vervallen. In deze blog zullen wij deze voorrangsregel bespreken. Alvorens de voorrangsregel wordt behandeld, zullen wij echter allereerst de vraag behandelen waarom het na de inwerkingtreding van de Ow praktisch onmogelijk wordt om het oude bestemmingsplan (het tijdelijk deel van het omgevingsplan) gewijzigd vast te stellen.
Omgevingsplan van rechtswege
Iedere gemeente beschikt vanaf de inwerkingtreding van de Ow op 1 januari 2023 van rechtswege over een omgevingsplan waarin regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Gemeenten hebben nu nog vaak tientallen bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Het nieuwe stelsel gaat uit van één omgevingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied, met één set begripsomschrijvingen en gelijke regels voor gelijke omstandigheden. Het omgevingsplan is meer dan een bundeling van bestemmingsplannen en beheersverordeningen: ook delen van lokale verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving worden onderdeel van het omgevingsplan. De overgang van bestemmingsplannen (inclusief beheersverordeningen) en lokale verordeningen naar samenhangende omgevingsplannen als bedoeld in artikel 2.4 van de Ow met alle regels over de fysieke leefomgeving is daarom een forse opgave voor gemeenten.
Het niet kunnen wijzigen van de bestaande planologische regels in het omgevingsplan
Het omgevingsplan dat van rechtswege ontstaat bestaat direct bij aanvang uit een tijdelijk deel en een nieuw deel. Het tijdelijk deel is beschreven in artikel 22.1 van de Ow en wordt in de eerste plaats gevormd door de besluiten die zijn aangewezen in artikel 4.6 van het voorliggende wetsvoorstel. Het gaat hier om de bestaande planologische regels, zoals bestemmingsplannen, uitwerkingsplannen en beheersverordeningen. De bestaande planologische regels wijzigen alleen nog door de afronding van lopende procedures. Na het vervallen van de Wro is het niet meer mogelijk een andere bestemming aan gronden te geven of het bestemmingsplan te wijzigen of uit te werken. Het is dus niet mogelijk om aan het tijdelijk deel regels toe te voegen of regels in het tijdelijk deel aan te passen. Dit volgt uit artikel 22.6 lid 1 Ow. Het is bijvoorbeeld voor een gemeente onder de Ow niet langer mogelijk om een perceel dat is bestemd als ‘bedrijf’ te wijzigen in ‘wonen’. Ook is het niet mogelijk om per locatie alleen een deel van de daar geldende regels van het tijdelijk deel te laten vervallen. Het tijdelijk deel van het omgevingsplan is als het ware bevroren en bij een vaststellingsbesluit kunnen alleen locatiegewijs (voor alle op die locatie geldende regels) delen van het tijdelijk deel vervallen. Bij een gewenste wijziging van regels in het tijdelijk deel, zullen dus alle regels voor de betrokken locatie (ook de regels die op zichzelf niet gewijzigd hoeven te worden) opnieuw vastgesteld moeten worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan.
De reden dat het niet mogelijk is om bestaande planologische regels te wijzigen, heeft te maken met het feit dat de technische standaard die wordt gebruikt voor de huidige ruimtelijke plannen geen consolidatiemogelijkheid kent. Daarom zijn die regels raadpleegbaar met een ‘overbruggingsfunctie’. Via die functie kunnen alleen alle voor een locatie geldende regels tegelijk worden getoond. Om die reden is het uitgangspunt dat de regels alleen per locatie allemaal tegelijk kunnen komen te vervallen (MvT Verzamelwet Omgevingswet, p. 19).
Mogelijk maken van nieuwe ontwikkelingen die in strijd zijn met een geldend omgevingsplan
Om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken die in strijd zijn met een geldend omgevingsplan, kunnen gemeenten in het nieuwe deel van het omgevingsplan regels vaststellen die de gewenste ontwikkeling mogelijk maken. Daarbij moeten wel alle regels uit het tijdelijke deel, voor zover die gelden op die locatie, worden geschrapt. De gehele regeling in het tijdelijk deel van het omgevingsplan voor de desbetreffende locatie vervalt hierdoor dus. In feite wordt er een stuk uit de oude verbeelding of plankaart geknipt. Als regels uit het tijdelijk deel vervallen, kan dat alleen per locatie waardoor in het tijdelijk deel voor de desbetreffende locatie dus een geheel lege plek ontstaat. Op die locatie gelden alleen nog de regels uit het nieuwe deel van het omgevingsplan. Op deze wijze wordt het tijdelijk deel van het omgevingsplan locatiegewijs omgevormd tot het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het nieuwe deel van het omgevingsplan ontwikkelt zich op deze manier tot het omgevingsplan waarin alle gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving samenhangend zijn gebundeld (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 101).
De voorrangsregel
Het ombouwen van het tijdelijke deel naar het nieuwe deel van het omgevingsplan zal veel tijd en inspanning gaan kosten, zeker in gemeenten die nog veel verschillende bestemmingsplannen hebben, of voor locaties waar niet alleen een neutrale omzetting naar het nieuwe stelsel, maar ook een inhoudelijke wijziging nodig is die nog doordacht en afgewogen moet worden.
Het zou voor gemeenten dus handig zijn dat niet bij iedere wijziging van de bestaande planologische regels, alle de voor een betreffende locatie geldende regels tegelijk vervallen. De wetgever heeft dan ook in memorie van toelichting bij de consultatieversie Verzamelwet Omgevingswet gewezen op de mogelijkheid om te werken met voorrangsregels. In het nieuwe deel van het omgevingsplan kan een voorrangsregel worden opgenomen die ervoor zorgt dat de nieuwe regels voorgaan op de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Met die voorrangsregels kunnen, in afwijking van de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan, nieuwe bouw- of gebruiksmogelijkheden worden geboden. Ook kunnen bouw- en gebruiksmogelijkheden die op grond van regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan zijn toegestaan, aan nadere regels worden onderworpen of zelfs geheel verboden worden verklaard. De regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan komen in deze constructie niet te vervallen en blijven ook raadpleegbaar. Deze constructie krijgt daarmee trekjes van het figuur van het paraplubestemmingsplan, zoals we deze in de huidige praktijk kennen (MvT Verzamelwet Omgevingswet, p. 19).
Een voorbeeld van een dergelijke voorrangsbepaling zou als volgt kunnen luiden: ‘In afwijking van het bepaalde in [bepaling in het tijdelijk deel] geldt voor de locatie X [afwijkende bepaling]’.
Conclusie
Het wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege gedurende de overgangsfase naar het nieuwe deel van het omgevingsplan is complex. In deze blog hebben wij uiteengezet dat het wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege, in die zin dat een regel uit de bestaande ruimtelijke plannen in het tijdelijke deel wordt vervangen door een nieuwe regel, niet kan. Wel kunnen gemeenten een voorrangsbepaling in het nieuwe deel van het omgevingsplan opnemen, hetgeen een creatieve oplossing van de wetgever is. Een oude planologische regel voor een locatie kan dan namelijk gepasseerd worden, zonder dat alle planologische regels voor die locatie in het tijdelijk deel van het omgevingsplan vervallen. Deze regels blijven dan raadpleegbaar.
