Weigering omgevingsvergunning (her)bouw: privaatrechtelijke belemmeringen en ongeschreven gebruiksovergangsrecht bij calamiteiten

Er bestaat slechts een handjevol uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling“) over de toepassing van het ongeschreven gebruiksovergangsrecht bij calamiteiten (“het Overgangsrecht“). Op 4 oktober 2023 heeft de Afdeling zich opnieuw uitgelaten over de toepassing van voornoemd leerstuk in het kader van een aanvraag van een omgevingsvergunning voor de (her)bouw van een winkel (ECLI:NL:RVS:2023:3682). Daarin herhaalt de Afdeling haar vaste rechtspraak; er kan slechts sprake zijn van herbouw onder het Overgangsrecht, indien de oppervlakte van het nieuw op te richten bouwwerk nagenoeg gelijk is aan die van het vroegere bouwwerk en ook de aard en de omvang daarvan overeenstemt met die van de vroegere bebouwing. Volgens de Afdeling had het bevoegd gezag in onderhavige zaak voldoende onderbouwd dat niet werd voldaan aan de eisen van het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten.

In deze blog bespreken wij het oordeel van de Afdeling. Voordat wij nader ingaan op het oordeel van de Afdeling, zetten wij eerst de feiten van de zaak uiteen. Tot slot gaan wij in op de betekenis van deze uitspraak voor de praktijk.

Waar gaat deze zaak over?
Een bedrijf dat winkels exploiteert had bij het bevoegd gezag een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor nieuwbouw ingediend. Met de aanvraag werd beoogd een door brand verwoest winkelpand te vervangen. Het bevoegd gezag heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het bevoegd gezag was het beoogde gebruik van het aangevraagde bouwwerk als winkel namelijk in strijd met het bestemmingsplan en is een nieuwe detailhandelsfunctie op de betreffende locatie in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Een beroep op het overgangsrecht kon volgens het bevoegd gezag niet slagen, omdat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik bijna twee jaar lang onderbroken is geweest.

Intussen was het bevoegd gezag ook eigenaar geworden van het perceel om daarop woningbouw te ontwikkelen. Daarop stelde het bevoegd gezag dat de aanvrager geen procesbelang meer had; de huurovereenkomst was ontbonden doordat het gebouw door brand teloor is gegaan. Daarnaast was sprake van een evident privaatrechtelijke belemmering doordat het bevoegd gezag eigenaar was geworden van het perceel. Zij zal toestemming om op het perceel een nieuwe winkel te realiseren dan ook weigeren.

De rechtbank Noord-Nederland oordeelde in zijn uitspraak van 26 augustus 2021 (ECLI:NL:RBMNNE:2021:3740)  in de eerste plaats dat het bedrijf procesbelang had bij een uitspraak. Volgens de rechtbank is de beoordeling van de vraag of de huurovereenkomst al dan niet is beëindigd aan de civiele rechter. Ook de beantwoording van de vraag of sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering is volgens de rechtbank “primair een vraag die door de civiele rechter kan worden beantwoord”. Het is niet aan de bestuursrechter om daar op vooruit te lopen.

Daarnaast oordeelde de rechtbank dat het ongeschreven gebruiksovergangsrecht bij calamiteiten van toepassing was. Het bouwovergangsrecht met daarbij de standaard calamiteitenregeling was immers niet van toepassing, omdat het gebouw binnen de bouwregels van het vigerende bestemmingsplan paste. Volgens de rechtbank kwam de nieuwbouw qua oppervlakte, aard en omvang overeen met het oorspronkelijke gebouw. Daartoe overwoog de rechtbank dat sprake was van een geringe toename van de vloeroppervlakte en dat de verbeteringen in functionaliteit en uitstraling van het gebouw niet maakte dat de aard en omvang van het bouwplan niet (meer) overeenstemmen met de vroegere bebouwing. Omdat de toename van de oppervlakte zeer gering is, was bovendien geen sprake van een intensivering van het strijdige gebruik. Ook paste het bouwplan volgens de rechtbank qua maatvoering binnen het bestemmingsplanregels. Het bevoegd gezag had volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat het bouwplan niet voldeed aan de eisen van het ongeschreven gebruiksovergangsrecht bij calamiteiten.

Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling oordeelde dat in dit geval wel sprake was van een procesbelang. Evenals de rechtbank overwoog de Afdeling dat de beoordeling van de vragen of de huurovereenkomst al dan niet is beëindigd en of er na de calamiteit een herbouwverplichting geldt, kwesties zijn voor de civiele rechtbank. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de bestuursrechter daar in dit geval niet op vooruit kan lopen, ondanks het feit dat er door de voormalig huurder geen civiele procedure was gestart om duidelijkheid te krijgen over de huurovereenkomst. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282), overweegt de Afdeling daarnaast dat belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer kan bestaan indien wordt vastgesteld dat schade is geleden als gevolg van het besluit. In dit geval achtte de Afdeling het aannemelijk dat het bedrijf schade heeft geleden. Volgens de Afdeling heeft het bedrijf de winkel na de brand door het besluit van het bevoegd gezag niet kunnen herbouwen en daardoor geen winkel op het perceel heeft kunnen exploiteren.

Voor wat betreft het Overgangsrecht oordeelde de Afdeling in de eerste plaats dat dit Overgangsrecht een uitzonderingskarakter kent en beperkt dient te worden uitgelegd. De strekking van het overgangsrecht is dat een belanghebbende als gevolg van een calamiteit niet in een slechtere, maar ook niet in een betere positie mag komen te verkeren. Dit betekent onder meer dat er slechts sprake kan zijn van herbouw van verloren gegane bebouwing, indien de oppervlakte van het nieuw op te richten bouwwerk nagenoeg gelijk is aan die van het vroegere bouwwerk en ook de aard en de omvang overeenstemt met die van de vroegere bebouwing. Daaraan werd volgens de Afdeling niet voldaan. De Afdeling wijst hier op de vergroting van de vloeroppervlakte van 1547m² naar 1630 m², het toevoegen van een gedeeltelijke verdiepingsvloer in het magazijn, het verwijderen van een vuurwerkruimte van 28 m² en de veranderingen aan de gevels.

Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was voor de beoordeling of wordt voldaan aan de eisen van het Overgangsrecht volgens de Afdeling niet van belang dat het bouwplan qua maatvoering nog binnen de bestemmingsplan(bouw)regels paste, waardoor – zo werd ten onrechte betoogd –  geen sprake zou zijn van intensivering van het strijdige gebruik. Volgens de Afdeling was wel van belang dat sprake was van dusdanige bouwkundige aanpassingen én modernisering van het gebouw dat de nieuwe situatie qua oppervlakte, aard en omvang niet meer overeenstemde met de oude situatie. Gelet op de aangebrachte wijzigingen was de Afdeling van oordeel dat het bevoegd gezag aldus voldoende gemotiveerd had dat niet werd voldaan aan de eisen van het Overgangsrecht.  

Betekenis voor de praktijk

In deze uitspraak houdt de Afdeling vast aan de bevoegdheidsverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter. Volgens de Afdeling horen civiele kwesties thuis bij de civiele rechter, ook als betrekkelijk makkelijk is vast te stellen dat van een huurovereenkomst geen sprake meer was. Het lijkt erop dat het enkele feit dat er door een partij in een bestuursrechtelijke procedure vraagtekens worden gezet bij een privaatrechtelijke rechtsverhouding, dit voldoende is voor de bestuursrechter om door te verwijzen naar de civiele rechter. Daarbij was in casu niet van belang dat er door de voormalig huurder nog geen civiele procedure was gestart om duidelijkheid te krijgen over de rechtsverhouding (hieruit zou kunnen worden opgemaakt dat de civiele zaak daar niet sterk genoeg voor was).

Daarnaast bevestigt de Afdeling in deze uitspraak dat het Overgangsrecht slechts van toepassing is, als de oppervlakte van het nieuw op te richten bouwwerk nagenoeg gelijk is aan die van het vroegere bouwwerk en ook de aard en de omvang daarvan overeenstemt met die vroegere bebouwing. Kort en goed: het ongeschreven gebruiksovergangsrecht voorziet in de coulance dat verloren gegane bebouwing ten behoeve van een met het bestemmingsplan strijdige activiteit opnieuw mag worden opgericht en in gebruik mag worden genomen, zolang ten behoeve van het strijdige gebruik min of meer precies hetzelfde gebouw wordt neergezet als het gebouw dat teniet is gegaan. Dat het bouwplan binnen de bestemmingsplanregels past, dan wel dat geen sprake is van een intensivering van het strijdige gebruik spelen hierbij juist geen rol.

Er is op dit punt dan ook geen parallel te trekken met de flexibiliteit die aanwezig is bij het standaard bouwovergangsrecht, waarbij het bouwwerk na een calamiteit eenmalig mag worden vergroot met maximaal 10%. De ratio hiervan ligt onzes inziens in het feit dat een (beperkte) vergroting of verandering van een bouwwerk onder het bouwovergangsrecht los staat van het toegestaan gebruik (de functie). Verandering van gebruik heeft vaak meer impact op de fysieke leefomgeving. Daarom wordt denken wij bij het gebruiksovergangsrecht een striktere benadering gehanteerd dan bij het bouwovergangsrecht, omdat bij het gebruiksovergangsrecht het toegestaan gebruik centraal staat dat het bouwwerk mogelijk maakt. Bij het ongeschreven gebruiksovergangsrecht is daarom de maatstaf of er nagenoeg hetzelfde gebouw (qua maatvoering en omvang) wordt neergezet, waarbij ook de aard van het gebouw niet wijzigt, hetgeen bijvoorbeeld bij modernisering van een gebouw ten behoeve van onder het overgangsrecht gebracht gebruik bij uitstek wel het geval is. Wanneer een dergelijke verandering onder het ongeschreven gebruiksovergangsrecht wel zou worden toegestaan, verdraagt zich dit niet met de functie van het gebruiksovergangsrecht dat tot doel heeft dat op den duur een met het  bestemmingsplan strijdig gebruik wordt gestaakt of uitsterft.  

Overgangsrecht bij omgevingsplannen onder de Omgevingswet
In de Omgevingswet wordt geen standaard overgangsrecht bij omgevingsplannen meer voorgeschreven. Gemeenten bepalen voor een omgevingsplan zelf welk omgevingsrechtelijk regime gaat gelden. Gemeenten kunnen dus naar eigen inzicht eerbiedigend bouw- en/of gebruiks(calamiteiten)overgangsrecht opnemen. We zijn benieuwd of dan ook wordt aangesloten bij de huidige wettekst en/of het ongeschreven gebruiksovergangsrecht.

Slot
Heeft u vragen over de toepassing van het Overgangsrecht en wat dit mogelijk kan betekenen voor u of uw organisatie? Neem dan gerust contact op met een van onze specialisten.