Emissiehandel na de Brexit: wat te verwachten?
De EU en het VK hebben op 24 december 2020 een akkoord bereikt over een nieuw partnerschap. Daarin is onder andere overeengekomen dat beide partijen vanaf 1 januari 2021 een emissiehandelssysteem zullen hanteren dat industrie, elektriciteits- en warmteproductie dekt. Tevens is overeengekomen dat het VK en de EU: ‘shall give serious consideration to linking their respective carbon pricing systems in a way that preserves the integrity of these systems and provides for the possibility to increase their effectiveness.‘
De eerste versie van dit blog is verschenen op 15 december 2020. Op 31 december 2020 is het blog geactualiseerd.
In deze blog wordt ingegaan op de mogelijke gevolgen na de Brexit voor industriële bedrijven die deelnemen aan het EU ETS. Daarbij besteden wij aandacht aan de gevolgen voor industriële bedrijven van het feit dat er vanaf 1 januari 2021 twee separate emissiehandelssystemen in de EU en het VK gelden en aan de mogelijke gevolgen voor industriële bedrijven als tussen de emissiehandelssystemen van de EU en het VK uiteindelijk een koppeling wordt overeengekomen.
Eerst wordt ingegaan op het EU ETS zelf, vervolgens op de Brexit scenario’s: een VK ETS volledig zelfstandig van het EU ETS en de toekomstige mogelijkheid van een koppeling tussen beide emissiehandelssystemen. Tot slot gaan we in op de gevolgen voor Britse en Nederlandse bedrijven die op dit moment te maken hebben met het EU ETS en wat zij kunnen doen ter voorbereiding op beide scenario’.
Inleiding
Op 31 januari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk (VK) de Europese Unie (EU) verlaten. Sindsdien geldt er een transitieperiode die eindigt op 31 december 2020.Op 24 december 2020 hebben het VK en de EU op de valreep een akkoord bereikt over de gevolgen van de Brexit na de transitieperiode (zie hier de tekst van de Brexitdeal aangaande de emissiehandssystemen). In dit akkoord is ten aanzien van de emissiehandel onder andere overeengekomen dat beide partijen vanaf 1 januari 2021 een emissiehandelssysteem zullen hanteren dat industrie, elektriciteits- en warmteproductie dekt en dat partijen serieus zullen overwegen tussen hun beide systemen een koppeling aan te brengen.
Het EU ETS is het Europese handelssysteem waarbij industriële bedrijven emissierechten toegewezen krijgen, die zij moeten inleveren om hun CO2 uitstoot te dekken. In paragraaf 2 wordt het EU ETS toegelicht.
De wijze waarop het EU ETS na de Brexit wordt geregeld, is relevant voor (i) industriële bedrijven gevestigd in de EU met een vestiging in het VK, (ii) Britse industriële bedrijven met een vestiging in de EU, en (iii) bedrijven die louter nationale vestigingen hebben maar op dit moment wel deelnemen aan het EU ETS om hun overschot aan emissierechten te verkopen of emissierechten in te kopen.
Op grond van artikel 96 lid 2 van het Uittredingsverdrag gelden de regels van het EU ETS nog tot het einde van de transitieperiode voor het VK. Dit betekent dat bedrijven met vaste installaties gevestigd in het VK in 2020 nog emissierechten toebedeeld hebben gekregen onder het EU ETS en dat zij in (wat nog over is van het jaar) 2020 kunnen deelnemen aan het EU ETS. Inmiddels is duidelijk dat er na de transitieperiode een volledig van het EU ETS losstaand Brits systeem voor de handel in emissierechten (VK ETS) wordt ingesteld en ‘dat het VK en de EU serieus zullen overwegen een koppeling te maken tussen het VK ETS en het EU ETS’. Op 30 november 2020 heeft de regering een wetsvoorstel voor het VK ETS voorgelegd aan het Britse parlement (zie hier het wetsvoorstel).
Hieronder lichten wij eerst het EU ETS toe, waarna in wordt gegaan op voornoemde scenario’s en de (mogelijke) gevolgen hiervan voor bedrijven.
Het Europese emissiehandelssysteem
Het EU ETS is een marktinstrument waarmee de EU-lidstaten willen bereiken dat zij in 2030 43% minder CO2 uitstoten ten opzichte van 2005. Dit is nodig om het belangrijkste doel van het Klimaatverdrag van Parijs te bereiken, te weten de opwarming van de aarde (in 2050) te beperken tot ruim onder de twee graden Celsius en met een duidelijk zicht op 1,5 graden Celsius (vergeleken met 1990).
Het EU ETS limiteert de maximale totale CO2-uitstoot in de EU door een totaal aantal aan industriële bedrijven toe te wijzen emissierechten binnen de EU vast te stellen, een zogenaamd ‘uitstootplafond’ (de maximale totale CO2-uitstoot, de Cap). Deze Cap aan emissierechten wordt jaarlijks verlaagd. In de vierde reguleringsfase (2021-2030) wordt de Cap jaarlijks met 2,2% verlaagd ten opzichte van het voorgaande jaar. Het totale aantal emissierechten wordt vervolgens over de lidstaten verdeeld en door de lidstaten toegewezen aan (grote) industriële bedrijven met vaste installaties die broeikasgassen uitstoten en gevestigd zijn in de desbetreffende lidstaten. Elk emissierecht vertegenwoordigt één ton CO2-uitstoot. De Cap voor een reguleringsfase (die vervolgens jaarlijks wordt verlaagd) wordt vastgesteld op basis van zogenaamde benchmarks (‘maatstaven’) per bedrijfstak die op hun beurt worden vastgesteld op basis van wat de hoeveelheid CO2 is die vrijkomt bij het productieproces van de vaste hoeveelheid van een specifiek product, uitgaande van de 10% meest CO2-efficient presterende installaties in een bedrijfstak (installaties met de laagste CO2-uitstoot per ton product). Deze benchmarkwaarden zijn van belang omdat bedrijven nooit meer emissierechten krijgen toegewezen dan deze 10% best presterende bedrijven nodig hebben.
De totale uitstoot aan CO2 van alle bedrijven die onder het EU ETS vallen, mag dus niet meer bedragen dan de Cap. Stoot een bedrijf meer CO2 uit dan dat zij aan emissierechten heeft, dan moet zij extra emissierechten inkopen. Lidstaten dienen passende sancties vast te stellen voor bedrijven die meer CO2 uitstoten dan is toegestaan op grond van het totaal van de aan hen toegewezen en de (waar van toepassing) door hen ingekochte emissierechten. In Nederland kan de Nederlandse Emissieautoriteit (de uitvoeringsorganisatie en toezichthouder op het gebied van het EU ETS) bijvoorbeeld bestuurlijke waarschuwingen, lasten onder dwangsom of bestuurlijke boetes opleggen. Een dergelijke boete kan oplopen tot EUR 450.000 of – indien dat meer is – 10% van de bruto jaaromzet van de overtreder. Voor een last onder dwangsom geldt geen wettelijk maximum.
Bedrijven kunnen hun CO2 uitstoot verminderen door verduurzamings- of besparingsmaatregelen te treffen. Het overschot aan emissierechten (de rechten die zij toegewezen hebben gekregen, maar niet nodig hebben) kunnen zij dan verhandelen. Het idee is dat emissierechten schaarser en duurder worden (omdat de totale hoeveelheid emissierechten die worden toegewezen jaarlijks daalt) en het daarom aantrekkelijker (en goedkoper) wordt om besparende en verduurzamende maatregelen te treffen. Hierdoor zou de CO2 uitstoot moeten dalen. Het totale aanbod van en de vraag naar emissierechten bepaalt uiteindelijk de prijs voor emissierechten (de CO2-prijs).
Een VK ETS losstaand van het EU ETS
Relevant is nu wat de Brexit zal betekenen voor industriële bedrijven die deelnemen aan het EU ETS. Inmiddels biedt de Brexitdeal duidelijkheid: er komen twee aparte emissiehandelssystemen waarbij de mogelijkheid van een koppeling tussen het VK ETS en het EU ETS door beide partijen serieus moet worden overwogen. Als gezegd, heeft het VK inmiddels al een wetsvoorstel tot invoering van een zelfstandig ETS voorgelegd aan het Britse parlement. Voor dit VK ETS wordt een volledig operationeel systeem opgezet waarmee Britse bedrijven naar verwachting tegen het voorjaar van 2021 emissierechten kunnen aanhouden en verhandelen. Het VK ETS lijkt op grond van het ingediende wetsvoorstel in grote mate overeen te komen met het EU ETS.
De twee separate emissiehandelssystemen hebben tot gevolg dat bedrijven met vestigingen in zowel het VK als de EU vanaf 1 januari 2021 zullen moeten deelnemen aan het EU ETS én het VK ETS. Daarnaast is het zo dat industriële bedrijven in het VK en de EU niet langer emissierechten zullen kunnen verhandelen met elkaar. Onder het EU ETS is het namelijk niet mogelijk om emissierechten uit een ander ETS in te leveren om te voldoen aan diens verplichtingen, tenzij er een koppeling tussen het desbetreffende ETS en het EU ETS wordt bewerkstelligd. Op dit moment heeft alleen Zwitserland diens ETS gekoppeld aan het EU ETS. Wij gaan onder paragraaf 4 in op een dergelijke koppeling.
Het feitdat Europese bedrijven geen emissierechten meer kunnen kopen van en verkopen aan Britse bedrijven zal waarschijnlijk tot gevolg hebben dat er minder vraag ontstaat naar emissierechten in het EU ETS, aangezien Britse bedrijven ongeveer dubbel zoveel CO2 uitstoten als zij op basis van de gratis aan hen toegewezen emissierechten mogen uitstoten. Dit zal vermoedelijk leiden tot een daling van de Europese CO2-prijs. Wanneer emissierechten goedkoper worden, zal dit Europese bedrijven (in ieder geval vanuit een kostenoogpunt) minder stimuleren om duurzaamheidsmaatregelen te nemen. Dit kan de CO2-reductie doelstellingen ondermijnen.
Britse industriële bedrijven met vestigingen in de EU doen er verstandig aan om, voor zover dat nog mogelijk is, een handelsrekening te openen in een EU-lidstaat zodat zij snel kunnen schakelen en zo toegang tot het EU ETS kunnen waarborgen. Op deze wijze kunnen deze bedrijven hun overschot aan emissierechten naar deze rekening overzetten of emissierechten die zij nodig hebben voor hun vestigingen in de EU daarop ontvangen.
Met het oog op de terugtrekking van het VK uit het EU ETS is vanuit de Europese Commissie een soortgelijke aanbeveling gedaan aan deelnemers van het EU ETS met vestigingen in het VK, namelijk dat zij:
− “ervoor zorgen dat zij emissierechten die door de bevoegde autoriteit van het Verenigd Koninkrijk kosteloos worden toegewezen, vóór het eind van de overgangsperiode ontvangen;
− ervoor zorgen dat hun jaarlijkse emissieverslagen worden geverifieerd door verificateurs die in de EU zijn gevestigd en worden geaccrediteerd door de nationale accreditatie-instantie van een EU-lidstaat;
− indien zij na 30 april 2021 emissierechten willen blijven houden, ervoor zorgen dat in het door een EU-lidstaat beheerde EU-register een door een EU-lidstaat beheerde rekening wordt geopend en hun activa naar deze rekening overschrijven.”
De stijging in 2019 van het aantal aanvragen ingediend door bedrijven uit het VK voor handelsrekeningen in het CO2-register bij de Nederlandse Emissieautoriteit laat zien dat een aantal bedrijven deze stappen al heeft gezet.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat Britse ondernemingen tot 30 april 2021 toegang hebben tot hun Europese handelsrekening om hun verplichtingen onder EU ETS voor het jaar 2020 te voldoen. Britse bedrijven met vestigingen in de EU die op dit moment alleen een CO2 rekening in het VK hebben en ook na 30 april 2021 willen deelnemen aan het EU ETS doen er, zoals aanbevolen door de Europese Commissie – het zij herhaald – verstandig aan een handelsrekening te openen in een lidstaat van de EU..
Koppeling tussen het EU ETS en het VK ETS
De Brexitdeal stuurt aan op een koppeling tussen het EU ETS en het toekomstige VK ETS. Een dergelijke koppeling heeft voor zowel de EU als het VK verschillende voordelen. Zo is een koppeling vanuit milieuperspectief wenselijk omdat dit zal bijdragen aan het realiseren van een zo groot mogelijke CO2-reductie en uiteindelijk het behalen van de klimaatdoelen. Vanuit een economisch (industrieel) perspectief is een koppeling wenselijk, omdat dit naar verwachting zal zorgen voor (i) een grotere markt voor emissierechtenhandel, (ii) een stabiele ontwikkeling van de CO2-prijs na de Brexit en (iii) het stimuleren van zo goedkoop mogelijke CO2-reductiemaatregelen. Met andere woorden: een koppeling tussen het EU ETS en een VK ETS zal veel van de nadelen wegnemen die thans worden voorzien als gevolg van het uittreden van het VK uit het EU ETS.
De concrete afspraken omtrent (onder meer) emissierechten en de gevolgen daarvan zullen pas duidelijk worden bij een definitief akkoord over een dergelijke koppeling. Dit maakt dat het (nog) niet mogelijk is de gevolgen van een dergelijk scenario te voorzien. Wel kan een voorzichtige inschatting worden gemaakt van een dergelijk scenario door te kijken naar de koppeling tussen het EU ETS en het Zwitserse ETS. De koppeling van het EU ETS en het Zwitserse ETS is neergelegd in een overeenkomst (de Overeenkomst, zie hier) die inwerking is getreden op 1 januari 2020. In deze Overeenkomst is op de eerste plaats bepaald dat beide emissiehandelssystemen aan essentiële criteria moeten voldoen zoals genoemd in Annex I van de Overeenkomst. De criteria zien op de verplichte deelname voor installaties die bepaalde activiteiten uitvoeren, de maximale hoogte van de Cap, de kosteloze toewijzing van emissierechten, sancties, monitoring en rapportage.
Om de koppeling tussen het EU ETS en het Zwitserse ETS operationeel te maken, is overeengekomen om een directe koppeling tussen het EU-transactielogboek en het Zwitserse transactielogboek tot stand te brengen. Zo kunnen onder een van beide regelingen verleende emissierechten van het ene naar het andere ETS worden overgedragen. Een ander belangrijk punt is dat emissierechten die voor de naleving onder de ETS van één partij kunnen worden gebruikt, worden erkend voor de naleving onder de ETS van de andere partij. Verder is overeengekomen dat de EU en Zwitserland zorgen voor coördinatie van de inspanningen op de voor deze Overeenkomst relevante gebieden. Via deze coördinatie kan de correcte tenuitvoerlegging van de Overeenkomst en de integriteit van de emissiehandelssystemen van de EU en Zwitserland worden gewaarborgd en koolstoflekkage en ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging worden vermeden. De Overeenkomst bepaalt tot slot expliciet dat geen afbreuk wordt gedaan aan het recht van Zwitserland en de EU om voor de Overeenkomst relevante wetgeving te wijzigen of vast te stellen. De praktische uitwerking van de Overeenkomst is neergelegd in opvolgende gezamenlijke beslissingen tussen Zwitserland en de EU. Wij kunnen ons voorstellen dat een koppeling tussen de EU en het VK op een soortgelijke wijze zal worden ingericht.
Ook de industrie ziet een koppeling tussen het EU ETS en het VK ETS als de beste optie om CO2 reductie in de industriesector te stimuleren. In een gezamenlijke verklaring, ondertekend door onder andere de Britse en Ierse Kamer van Koophandel en de Europese Federatie van Energiehandelaren, wordt erop aangestuurd met spoed over deze koppeling te onderhandelen, en te voorzien in een tijdschema voor de implementatie van een koppeling tussen beide emissiehandelssystemen.
Afsluitende opmerkingen
Inmiddels biedt de Brexitdeal duidelijkheid voor bedrijven die op dit moment deelnemen aan het EU ETS: vanaf 1 januari 2021 zullen er in het VK en in de EU twee separate emissiehandelssystemen gelden, met alle gevolgen van dien. Britse bedrijven met vestigingen in de EU die op dit moment alleen een CO2 rekening in het VK hebben en ook na 30 april 2021 willen blijven deelnemen aan het EU ETS, moeten over een handelsrekening in een lidstaat van de EU beschikken.
De Brexitdeal stuurt verder aan op een koppeling tussen het toekomstige VK ETS en het EU ETS. De precieze invulling van een dergelijke koppeling is vanzelfsprekend niet te voorspellen, maar uit de koppeling van het EU ETS met het Zwitserse ETS kunnen wel aanknopingspunten worden afgeleid, welke in het voorgaande zijn toegelicht.
Voor vragen over de gevolgen van de Brexit voor uw bedrijf, staat het team Energy, Industries & Renewables van Van Doorne graag voor u klaar.
Thema Brexit
