Minister voor Klimaat en Energie verduidelijkt (toekomstig) waterstofbeleid

Minister voor Klimaat en Energie verduidelijkt (toekomstig) waterstofbeleid

Op 29 juni 2022 heeft de Minister voor Klimaat en Energie (‘de Minister’) twee Kamerbrieven gepubliceerd waarin hij de Tweede Kamer enerzijds informeert over de status van marktordening en ontwikkeling van waterstof en anderzijds over de stand van zaken ten aanzien van de ontwikkeling van een landelijk transportsysteem voor waterstof. In deze Kamerbrieven zet de Minister uiteen wat de inzichten en beleidsplannen zijn van de regering, onder meer gebaseerd op de uitkomsten van het online consultatieproces voor een marktordening van de waterstofmarkt in Nederland. We zullen hieronder een paar onderwerpen uitlichten. 

Vergroten van de waterstof ambities en het opschalen van de ontwikkeling van waterstof 

De Minister benadrukt allereerst het belang van het vergroten van de waterstofambities en het opschalen van waterstof, geproduceerd uit hernieuwbare bronnen. Die urgentie bestaat met name vanwege de huidige situatie en de afhankelijkheid van Russisch gas. Om de ontwikkeling van de hernieuwbare waterstofmarkt te bevorderen geeft de Minister aan dat hij nog dit jaar de belangrijkste besluiten wil nemen op het gebied van marktordening, marktontwikkeling en infrastructuur. In zijn Kamerbrief met als onderwerp ‘voortgang ordening en ontwikkeling waterstofmarkt‘ gaat de Minister ook in op een motie van de Kamerleden Grinwis en Erkens over het voorkomen van afhankelijkheid van waterstof uit één land. De Kamerleden stellen daarbij voor om diversificatie van import van waterstof uit herkomstlanden te introduceren waarbij een maximum aandeel aan import per land wordt vastgesteld. De Minister ziet op dit moment geen reden om dergelijke maatregelen in te voeren, mede gezien het feit dat er veel landen op termijn waterstof kunnen gaan leveren. De Minister geeft wel aan om vanuit het oogpunt van voorzieningszekerheid toekomstige wereldwijde ontwikkelingen te blijven volgen. Tot slot is de algemene toon van de Kamerbrieven dat internationale samenwerking van belang is, met name met naburige landen zoals Duitsland en België, maar ook met de overige EU-lidstaten en andere (waterstof producerende en exporterende) landen buiten de EU.

Welke waterstofmarktactiviteiten zullen worden gereguleerd?

Uitkomsten van de marktconsultatie
Zoals we hiervoor al hebben aangegeven, baseert de Minister toekomstig waterstofbeleid op de uitkomsten van de waterstof marktconsultatie. In deze consultatie zijn marktpartijen en geïnteresseerden begin dit jaar gevraagd om enkele vragen te beantwoorden over de verschillende marktactiviteiten binnen het waterstofsysteem waaronder productie (via elektrolyse), transport, opslag en importfaciliteiten (via terminals). De rode draad van deze vragen is of regulering wenselijk is voor de betreffende marktactiviteit binnen het waterstofsysteem of juist niet. In de hiervoor aangehaalde Kamerbrief over de voortgang ordening en ontwikkeling waterstofmarkt is een samenvatting van de uitkomsten van de marktconsultatie als bijlage opgenomen. 

De Minister geeft in beide Kamerbrieven aan dat bepaalde overheidsbeslissingen en toekomstige wettelijke ontwikkelingen afhangen van de definitieve versies van de herschikking van de EU Gas Richtlijn 2009/73/EU en EU Gas Verordening (EU) Nr. 715/2009, ook wel het ‘Waterstof en gas markten decarbonisatie pakket‘ (‘EU decarbonisatie pakket’) genoemd. De concepten voor deze wijzigingsvoorstellen zijn in december 2021 gepubliceerd en op dit moment zijn de concept voorstellen uit het EU decarbonisatie pakket in de onderhandelingsfase. 

Geen regulering voor activiteiten productie van waterstof (door middel van elektrolyse), tenzij… er sprake is van marktfalen
De productieactiviteiten van (groene) waterstof via elektrolyse zullen volgens de Minister ongereguleerd blijven. In het wetsvoorstel ‘Energiewet’, dat de Minister voornemens is in te dienen in het vierde kwartaal van dit jaar, zal een bepaling worden opgenomen dat elektrolyse primair een marktactiviteit zal zijn die, alleen bij hoge uitzondering en onder strenge voorwaarden, door een netwerkbedrijf (dat wil zeggen een groep waartoe ook een netbeheerder behoort) mag worden ondernomen. De Minister noemt marktfalen als een reden wanneer er sprake kan zijn van een uitzondering waardoor netwerkbedrijven waterstofproductieactiviteiten mogen ontplooien. Volgens de Minister kan op deze manier flexibiliteit worden gecreëerd om de markt te herstellen of te stimuleren. 

Regulatoire regimes en mogelijke (gedeeltelijke) ontheffingen voor bestaande private commerciële waterstofnetten
De Minister geeft in zijn Kamerbrief enigszins duidelijkheid over bestaande waterstofnetten. De Minister onderscheidt daarbij een drietal categorieën van bestaande systemen. Afhankelijk van de betreffende categorie en afhankelijk van het definitieve EU decarbonisatie pakket, zal (gedeeltelijke) regulering wel of niet van toepassing zijn op het betreffende systeem. De door de Minister onderscheiden categorieën zijn:

1. Bestaande private commerciële waterstofsystemen (inclusief de systemen die onderdeel zijn van een verticaal geïntegreerde onderneming (dat wil zeggen, waar productie en transport van waterstof beide onderdeel zijn van één bedrijf). De Minister heeft voor dergelijke systemen op dit moment geen signalen van mogelijk marktfalen ontvangen. Gezien de huidige omvang en de geografische dekking van deze systemen voorziet de Minister geen concurrentie tussen dergelijke systemen en het landelijke publieke transportnet.
2. Nieuwe geografisch afgebakende private waterstofnetten. Voor dit soort systemen voorziet de Minister een ontheffingsprocedure van regulering dat vergelijkbaar is met de huidige ontheffingsprocedures voor gesloten distributiesystemen (‘GDS’) voor elektriciteit en gas.
3. Nieuwe grootschalige private waterstofnetten, waarvan noodzaak en toegevoegde waarde is bewezen. De Minister zal voor dit soort systemen naar mogelijkheden verkennen of deze technisch en functioneel onderdeel moeten worden van het landelijk waterstoftransportnet. Daarnaast hangen de mogelijkheden om deze netten vrij te stellen van regulering met een (gedeeltelijke) ontheffing, af van de uitkomsten van de onderhandelingen over het EU decarbonisatie pakket. 

Voorlopige toegang tot activiteiten die zien op opslag- en/of importfaciliteiten voor publieke bedrijven
De Minister geeft voorlopig ruimte aan publieke ondernemingen om marktactiviteiten te ontwikkelen die zien op opslag- en/of importfaciliteiten. Ook in deze schakel van het waterstofsysteem wordt het voorbehoud gemaakt dat publieke ondernemingen dit alleen mogen doen als er sprake is van marktfalen. En ook hier wijst de Minister op de flexibiliteit voor het stimuleren van het ontwikkelen van deze marktactiviteiten. De mogelijkheid om dergelijke activiteiten te ondernemen door publieke ondernemingen kan door de Minister te zijner tijd, wanneer er bij voorbeeld geen sprake meer zal zijn van een onzekere markt, worden opgeheven. 

Wat de regels voor toegang tot grootschalige opslag- en/of importfaciliteiten zullen zijn hangt af van de definitieve wetgeving uit het EU decarbonisatie pakket. In de Kamerbrief maakt de Minister wel al duidelijk dat hij bij de onderhandelingen op Europees niveau zal inzetten op een systeem van onderhandelde derdentoegang (‘negotiated third party access (‘TPA’)’) voor importfaciliteiten. Ten aanzien van grootschalige opslagfaciliteiten zal hij zich inzetten voor een keuzemogelijkheid voor lidstaten tussen onderhandelde en gereguleerde derdentoegang. 

Het realiseren van certificeringsschema’s voor waterstof en andere opschalingsmechanismen
De Minister geeft in zijn Kamerbrief over de voortgang van de waterstofmarkt eveneens aan dat hij wil bijdragen aan het realiseren van certificeringsschema’s voor waterstof. Dit is nodig om (hernieuwbare) waterstof te kunnen importeren. Hiervoor zijn de voorwaarden zoals opgenomen in de herziene EU-Richtlijn Hernieuwbare energie (‘RED II’) leidend. Een eerste stap is gezet met het instemmen van het wetsvoorstel ‘Wet implementatie EU-richtlijn hernieuwbare energie voor garanties van oorsprong‘ door de Eerste Kamer op 31 mei 2022. 

Naast de certificeringsschema’s zet de Minister uiteen welke opschalingsmechanismen er al zijn (zoals de DEI+ en de SDE++) en welke er zullen komen om de ontwikkeling van de waterstofmarkt te ondersteunen. De Minister geeft in zijn Kamerbrief twee toekomstige periodes aan voor deze ontwikkelingen. De eerste periode is het opschalen tot 2025. Voor deze periode zal het kabinet een aparte subsidietender opzetten voor projecten met een capaciteit tot 50 MW, maar ook voor projecten die hernieuwbare waterstof zullen gaan verwerken in raffinaderijen. Voordat deze tender daadwerkelijk kan worden uitgezet, zijn er nog twee hordes te nemen. Allereerst is er nog een formele goedkeuring van de Europese Commissie nodig. Daarnaast moeten de – op 20 mei 2022 door de Europese Commissie in concept gepubliceerde – regelingen voor de productie en import van hernieuwbare waterstof, definitief worden vastgesteld. 

De tweede periode die de Minister beschrijft voor het opschalen van waterstof ziet op de jaren 2025 tot 2030. De Minister onderzoekt naar mogelijk andere subsidiemechanismen zoals verplichte toepassing of gebruik van hernieuwbare waterstof in combinatie met een ‘contract for difference‘ voor de industrie. Het kabinet gaat er in ieder geval op letten dat het mogelijk uit te stippelen beleid niet zal gaan leiden tot overwinsten. De Minister zal komend najaar meer hierover berichten.

Transport van waterstof 

Een van de andere uitkomsten van de marktconsultatie is dat de respondenten hebben aangegeven dat voor de ontwikkeling (dat wil zeggen de aanleg en beheer) van een nationaal waterstoftransportsysteem, regulering gewenst is. De Minister loopt op deze ontwikkeling reeds vooruit, door de mogelijkheid van het aanwijzen van een nationale waterstofnetbeheerder (ook wel een ‘hydrogen transmission system operator (‘TSO’)’). De Minister heeft over het ontwikkelen van een (nationaal) transportnet voor waterstof een aparte Kamerbrief gepubliceerd naast de hiervoor al besproken Kamerbrief over de voortgang van de ontwikkeling van een waterstofmarkt. 

De Minister onderscheidt in de Kamerbrief over de ontwikkeling van een transportnet voor waterstof drie verschillende fasen.

• Fase 1: operationeel in 2025-2026: om de aansluitingen van de grootste industriële clusters die aan de kust gelegen zijn, te ontwikkelen en om de industriële clusters aan te sluiten die waterstof importeren of produceren en/of waterstof gebruiken voor de industriële processen. Dit deel van de waterstofinfrastructuur omvat ook een verbinding naar grootschalige opslagfaciliteiten (de zout cavernes bij Zuidwending).
•  Fase 2: gereed in 2027-2028: om de industriële cluster bij Chemelot in Limburg en de industrie in het Ruhrgebied in Duitsland te kunnen verbinden.
• Fase 3: gereed in 2030 op zijn laatst, om andere gebieden te kunnen verbinden. 

In de Kamerbrief bevestigt de Minister dat HyNetwork Services (‘HNS’) (een dochteronderneming van Gasunie) de taak krijgt om het transportnet te ontwikkelen en in de toekomst te gaan beheren. Het toekomstige waterstoftransportnet zal onder meer bestaan uit hergebruik van bestaande gastransmissiepijpleidingen. 

De aanwijzing van HNS als landelijk waterstofnetbeheerder zal onder bepaalde voorwaarden gebeuren, waarbij belang wordt gehecht aan het verlenen van aansluit- en transportdiensten en toegang tot het waterstoftransportnet op non-discriminatoire basis. Gebaseerd op de tijdslijnen uit het EU decarbonisatie pakket, zal, als er gekozen wordt voor een onderhandelde TPA (in plaats van gereguleerde TPA) ná 31 december 2030, de ACM (als nationale energieregulator) maatregelen nemen om afnemers van waterstof en de waterstofsystemen om te onderhandelen voor toegang te beschermen. 

Tevens zal – mits de voorstellen uit het EU decarbonisatie pakket op dit vlak ongewijzigd blijven – per 1 januari 2031, lidstaten verplicht worden om berekeningsmethoden voor de tarieven toe te passen. Ook hier zal de ACM een rol vervullen met het vaststellen van berekeningsmethoden voor de tarieven op een objectieve, competitieve en non-discriminatoire basis. 

(Regionale) distributie van waterstof
De (regionale) distributie van waterstof zal voornamelijk zien op waterstof dat als vervanging zal fungeren voor aardgas als het gaat om het verwarmen van gebouwen en woningen. De Minister geeft aan dat hij aan het opstellen van regelgeving voor de regionale distributie van waterstof werkt. Projecten die zien op de ontwikkeling van dergelijke distributiesystemen, en die zullen starten vóór de inwerkingtreding van deze regelgeving zullen door de ACM worden gedoogd. De ACM heeft hiervoor op 5 juli 2022 een gedoogkader gepubliceerd. 

Hoe verder?

De belangrijkste boodschap uit de beide Kamerbrieven van de Minister is dat het kabinet bereid is om de nationale waterstof ambities te vergroten en de ontwikkeling van de waterstofmarkt in Nederland te stimuleren. Het wachten is op de definitief vastgestelde en in werking getreden richtlijn en verordening uit het EU decarbonisatie pakket, waarbij – ook voor implementatie van de Europese regels – nog enige tijd overheen zal gaan. 

Gezien de rol die waterstof zal gaan spelen in de energietransitie zullen nieuwe ontwikkelingen en publicaties ongetwijfeld volgen, zoals de Minister dit ook in zijn Kamerbrieven heeft toegezegd. Wij houden u vanzelfsprekend op de hoogte. Mocht u vragen hebben over dit nieuwsbericht of over andere onderwerpen uit de Kamerbrieven, neem dan gerust contact op met Léone Klapwijk of met een van onze andere leden uit het Van Doorne Waterstof Team.